Констатирани проблеми при наказателно преследване в условия на извънредно положение
С обявяване на извънредното положение на територията на страната, породено от необходимостта от ограничаване на разпространението на SARS-CoV-2, се наблюдават някои притеснителни от гледна точка върховенството на правото проявления на конституционната функция на Прокуратурата на Република България (ПРБ) да осъществява наказателно преследване, т.е. да обвинява извършителите на престъпления. Като представители на неправителствения сектор с мисия да следим доколко държавните органи упражняват дадената им публична власт в обществен интерес, считаме, че следва да обърнем особено внимание на това обстоятелство поради няколко важни причини, които според нас говорят за наличие на сериозен риск от злоупотреба с властнически правомощия:
1) По действащата Конституция (КРБ) и законите на страната прокуратурата е пълен монополист върху функцията по наказателно преследване – само тя решава на кого, за какво, кога (или дали въобще) да повдигне обвинение за престъпленията от общ характер (които се преследват наказателно от държавата).
Абонирай се за нашия бюлетин!
С абонирането потвърждавате, че сте запознати с Политиката ни за поверителност.
2) Този монопол върху решенията, свързани с наказателното преследване, е съчетан с много ограничен по обхват институционален контрол. Последващ такъв върху основателността на обвинението се осъществява, разбира се, от съда. Налице са обаче редица неблагоприятни последици не само от правен, а често и от друг характер, които обвиненият гражданин търпи със самия факт на обвинението, което води до необходимост от действащи механизми за успешен контрол и върху упражняването на обвинителна функция сама по себе си, които фактически отсъстват на институционално ниво, дори и когато са формално разписани.
3) Удачна форма на такъв в държави с просперираща свобода на словото безспорно е медийният. Общото състояние на медийния сектор в България обаче не предполага масови прояви на журналистическа критичност към това как властимащите използват дадените им правомощия.
4) Изтъкнатите по-горе фактори се съчетават в условията на извънредно положение с осезаемото изоставане на заден план на най-важните държавни органи в една парламентарна република, стремяща се към върховенство на правото – парламент и съд. Обратно, институция с по дефиниция репресивни функции като прокуратурата има изключително силно публично присъствие.
5) Масово се повдигат обвинения по не добре познати дори за професионалистите текстове от Наказателния кодекс (НК), които са с исторически много ограничено приложение, а не са изследвани обстойно и в наказателноправната теория, което предполага потенциална опасност от произволни интерпретации на престъпните състави.
6) Успоредно с привличането им в качеството на обвиняеми за сравнително леко наказуеми престъпления, от които не са настъпили никакви обективно видими вреди, на публични личности без криминално минало се определят гаранции в петцифрени суми, които биват отменяни в резултат на съдебния контрол върху мярката за неотклонение.
7) Отделно от наказателното преследване в частност, в условията на извънредно положение прокуратурата фактически упражнява надзор в реално време върху действията на изпълнителната власт по справяне с кризата, макар и без да има такива правомощия (детайлно по този въпрос тук).
Обезпокоителните публично известни проявления на обвинителната функция на ПРБ в извънредното положение досега (вследствие на оповестяване от самите власти) могат да бъдат обособени в следните групи случаи:
Наказателно преследване на извършители на прояви, свързани с изразяване на мнение
Не може да бъде отречено под каквато и да е форма, че правото на свободно изразяване на мнение, прокламирано от чл. 10 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС) и чл. 39 от КРБ, не е дерогирано по никакъв начин в условията на извънредно положение.
Именно с такива мотиви и след подкрепено от парламента вето на президента в крайна сметка не беше криминализирано огласяването на невярна информация, свързана със заразна болест, каквато стъпка първоначално беше предложена с пакета законодателни промени, целящи да регулират извънредното положение.
Въпреки липсата на изричен законов текст обаче, широка популярност добиват случаи, при които граждани, в това число политици и общественици, са привлечени в качеството на обвиняеми от прокурори от различни прокуратури (т.е. не се касае за териториално ограничени в рамките на някой съдебен район единични прояви, а за тенденция на национално ниво) именно заради възприети като неверни публично изразени от тях критични или предупреждаващи обществото позиции за съществуващи проблеми при държавната реакция на кризата, или негативни прогнози.
Публичният дебат по въпроси от висок обществен интерес, какъвто безспорно представлява състоянието на държавата във време на пандемия, е особено силно защитен от ЕКЗПЧОС според дългогодишната практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) (вж. например Решение от 26.02.2002г. по делото „Дичанд и други срещу Австрия“: „Съществуват малко възможности за ограничаване на политическа реч или дебати по въпроси от публичен интерес“). Изключително трудно е изработването на нормативно регулиран механизъм, по който да се санкционира със средствата на наказателното право разпространението на т.нар. „фалшиви новини“, доколкото би създало много голяма опасност от цензура под формата на привидна защита на обществения интерес. Това за пореден път идва да покаже, че държавната наказателна репресия не може да се яви адекватно решение на всеки проблем.
У нас обаче популярен в момента стана съставът на престъплението по чл. 326 от НК, който визира „предаването по радио, телефон или по друг начин на неверни повиквания или заблуждаващи знаци за помощ, злополука или тревога“, въпреки изричната забрана за прилагане във вреда на дееца на наказателния закон по аналогия или в резултат от разширително тълкуване. От самия цитиран текст е видно (а и никога не е прилаган в друг смисъл в макар и редките случаи на използването му), че той не визира разпространяването на всякаква невярна информация (особено пък когато „верността“ може да бъде доста субективно понятие поради различни трактовки и оценки на обективната действителност), а единствено на конкретни инцидентни призиви за реакция на потенциално бедствени ситуации, каквито обаче обективно не съществуват, но биха изисквали незабавна реакция, ако съществуваха. Например обаждания за поставени взривни устройства в сгради (най-често); сигнали, че някъде гори пожар или е станало наводнение; алармиране на спасителни служби или граждани, че в планината бедстват хора и трябва да бъдат спасявани и пр. (вж. Решение № 579 от 10.12.2013 г. на ВКС по н. д. № 1937/2013 г., I н. о.: К. в какво състояние и поради какви причини е отправил сигнали за поставени взривни устройства на различни места в П.). Текстът е изначално неприложим за прогнози от всякакво естество, колкото и апокалиптични или научно необосновани да са те, тъй като към момента на изричане на каквато и да е прогноза, обективно не е възможно да се прецени верността й.
Ако този текст се прилагаше еднакво към всички предупреждаващи обществото мнения във връзка с различни аспекти на сегашната криза, то тогава под ударите на наказателния закон вече трябваше да са попаднали стотици публични личности, ежедневно изразяващи всякакви предизвикващи тревога позиции. Тъй като това не се случва, не остава друг извод освен този за някаква неясно по какви критерии избирателност при решенията кой точно изразител на добило популярност мнение да бъде обвинен.
Свободата на мнението, защитена от ЕКЗПЧОС и КРБ, не изключва и силно критичното отношение към представители на властта или предприемани от тях действия, можещо да се приеме дори като словесно агресивно. Границите на приемлива критика в демократичното общество са по-широки за държавните служители, отколкото за частните лица (вж. например Решение от 1.10.2013 г. на ЕСПЧ по делото „Чолаков срещу България“: В конкретния случай жалбоподателят е осъден на задържане от десет дни за това, че изрекъл на публично място лозунгите „Всички са престъпници“, „Прокурорът е мафиот“, „Кметът е мафиот“, „Политически проститутки“ и „Политическа проститутска маса“, а също и „други подобни изрази“, насочени към органите на прокуратурата и полицията във Враца. Според Врачанския районен съд това са „неприлични изрази“, които възлизат на „оскърбително отношение към органите на властта“ (вж. § 15 по-горе). ЕСПЧ отбелязва, че изявленията на жалбоподателя са част от това, което изглежда е било опит от негова страна да допринесе за обществения дебат относно начина на управление на град Враца в навечерието на местните избори (вж. § 9 по-горе). Такива изявления, отнасящи се до въпроси от обществен интерес и поради това възлизащи на „изразяване на политическо мнение“, изискват по принцип висока степен на защита по силата на чл. 10 (вж. Стийл и Морис срещу Обединеното кралство (Steel and Morris v. the United Kingdom), № 68416/01, § 88, ЕСПЧ 2005-II). Затова властите са длъжни да представят особено релевантни и достатъчни основания, за да покажат, че намесата в правата на жалбоподателя е пропорционална на преследваните законни цели).
В този смисъл, когато гражданите критикуват или отричат мерките на властта за справяне с кризата, като това е съпроводено със счупване на собствени телевизори например (очевидно в качеството им на проводници на омразната информация за отричаните мерки), обидни изрази към властимащи или призиви за мирен граждански протест срещу властта, това трудно може да съставлява каквото и да е престъпление. Това е така, защото компетентните държавни органи следва да могат да посочат достатъчни основания, по смисъла на практиката на ЕСПЧ, за пропорционалност на всяко наказателноправно ограничение на свободата на словото.
Примери от медиите:
Kaĸтo e извecтнo, нa 10 aпpил пpoф. C. бe oбвинeнa, зaдeтo cъc cвoи изявлeния cъбyдилa „нeocнoвaтeлнa тpeвoгa y гpaждaнитe във вpъзĸa c извънpeднoтo пoлoжeниe“ зapaди интepвютa, в ĸoитo пpeдyпpeди зa вepoятнocт oт нeдocтиг нa oпpeдeлeни лeĸapcтвa пo вpeмe нa пaндeмиятa и нeoбxoдимocттa oт гъвĸaвocт нa зaĸoнoдaтeлcтвoтo. Toвa, cпopeд Coфийcĸaтa paйoннa пpoĸypaтypa, e пpecтъплeниe пo чл. 326, aл. 1 oт Haĸaзaтeлния ĸoдeĸc (пpeдaвaнe нa нeвepни пoвиĸвaния или зaблyждaвaщи знaци зa пoмoщ, злoпoлyĸa или тpeвoгa). Зa oбвинeниeтo cъoбщи и пpoĸypopcĸият пpecцeнтъp. Прочетете тук.
По-рано през деня Софийската районна прокуратура (СРП) съобщи, че e повдигнала обвинение на „К.К., лидер на политическа партия“, който е твърдял, че въведените от българските власти ограничителни мерки заради пандемията от коронавирус са „пропаганда за отклоняване на вниманието и не са в интерес на гражданите“…“Освен това лицето отправило заблуждаващи твърдения за липси на стоки от складовете на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ с думите: „Там има всичко по документи, а на практика няма нищо, всичко е ограбено, опоскано, изядено“, уточниха разследващите. Прочетете тук.
„Във Видин има 15 доказано заразени медици (лекари, сестри санитари, лаборанти) и 10 заразени граждани и пациенти. Видин беше след София по брой на заразени и брой на медици с covid -19. Едно отделение е затворено, в две други са открити заразени лекари и персонал, има риск от затваряне на цялата болница“, пише Г. От районната прокуратура във Видин обаче считат, че това е заблуждаваща информация. „В хода на разследването е установено, че противно на твърдяното, от 20.04.2020 г. е започнало тестуване за коронавирус на всички медицински лица в МБАЛ „Св.Петка“ – град Видин, която информация е била подробно разяснена на обвиняемия. Въпреки това, Г.Г. е изнесъл заблуждаващи твърдения в електронна медия“ Прочетете тук.
Районната прокуратура в Ямбол образува досъдебно производство срещу мъж, който демонстративно строши телевизора си и призова същото да направят и други граждани в знак на протест срещу мерките, наложени срещу разпространението на корона вирус. Клип в социалните мрежи показва как млад мъж троши телевизора си в района на ямболския общински пазар. Освен това той призовава и други да направят същото като знак на протест срещу мерките, които взема правителството и националния щаб срещу разпространението на коронавирус. Мъжът е задържан за срок от 24 часа, като срещу него е повдигнато обвинение за хулиганство. Прочетете тук.
Двама мъже са задържани в Плевен за хулиганство срещу извънредните мерки. Това съобщиха от областната дирекция на МВР в Плевен. Пред жилищен блок в квартал „Дружба“ 36-годишен и 43-годишен извършили непристойни действия, грубо нарушаващи обществения ред – счупили телевизор с брадва, с ругатни по отношение на извънредните мерки, взети срещу Covid-19. Действията им са заснети с мобилен телефон и видеоклипът е публикуван в социална мрежа, като е станал достояние на неограничен брой хора. Прочетете тук.
Наказателно преследване на извършители на прояви, свързани с нарушаване на мерките, взети с цел ограничаване разпространението на вируса
С промяната на чл. 355 от НК от законодателя беше криминализирано нарушаването освен на „наредба“ (в текста до момента, почти неприлаган в практиката), а и на „правила или мерки“, издадени против разпространяването или появяването на заразна болест по хората. С тази редакция на бланкетната (препращаща към други актове) наказателноправна норма се отвори много широка възможност за разнообразни тълкувания какво точно трябва да се разбира под „правила или мерки“, както и нарушаването на кои точно от множеството нововъзникнали, постоянно променящи се, често неясни и понякога дори взаимно противоречащи си указания на национално или местно ниво за дължимо поведение от гражданите в епидемичната обстановка би или не би следвало да е престъпление. Резултатите от това са налице с повдигнати обвинения из цялата страна за нарушаване на най-разнообразни противоепидемични мерки. Водените досъдебни производства с такъв предмет от началото на здравната криза вече са над хиляда.
В действителност няма никакво разграничаване между състава на административното нарушение по Закона за здравето, когато противоепидемичните мерки са въведени с акт на министъра на здравеопазването или директор на регионална здравна инспекция, и състава на престъплението по чл. 355 от НК (подробен анализ на този проблем е направен от адв. Силвия Петкова тук). Т.е. за абсолютно едно и също нещо един нарушител може да понесе административнонаказателна отговорност (няма да се третира като осъждан), където наказанието е глоба в разумен (след направената промяна) размер от триста до хиляда лева, а друг – наказателна (в свидетелството му за съдимост ще пише „осъждан“), с потенциална възможност да получи наказание лишаване от свобода до пет години и (кумулативно) глоба от десет до петдесет хиляди лева. Тук трябва да се отвори една малка скоба, че начинът, по който е формулиран съставът (без минимум на санкцията), вероятно издава негласно предложение към извършителите да се признават набързо за виновни без много да му мислят и да сключват споразумения на пробация при условията на чл. 55 от НК, за да избегнат определено по-лошите перспективи на лишаването от свобода (дори и условно) и евентуално голямата глоба, която при споразумение би могла и да отпадне.
По-големият проблем на този състав обаче е, че съвсем не би било лишено от логика твърдението, че осъждането по подобен текст на НК, който препраща към неограничен кръг постоянно променящи се неясни заповеди и всякакви други актове, би могло да противоречи на основен правен принцип какъвто е законоустановеността на престъплението (чл. 7 т. 1 от ЕКЗПЧОС и чл. 5 ал. 3 от КРБ, вж. Решение от 22.11.1995 г. на ЕСПЧ по делото „С. У. срещу Обединеното кралство“ /S. W. v. the United Kingdom/: „Разпоредбата на чл. 7 трябва да бъде тълкувана и прилагана по такъв начин, че да осигури ефективна защита срещу произволно наказателно преследване, осъждане и наказване. Чл. 7 не се свежда до забраната за ретроактивно прилагане на наказателния закон в ущърб на обвиняемия. Той съдържа също така, по-общо, принципа, че единствено законът може да квалифицира дадено деяние като престъпление и да предвиди наказание (nullum crimen, nulla poena sine lege) и принципа, че наказателното право не може да се тълкува разширително във вреда на обвиняемия, например по аналогия. От тези принципи следва, че едно престъпление трябва да бъде ясно определено в закона. Това изискване е изпълнено, когато индивидът може да узнае от формулировката на съответната разпоредба и, при нужда, с помощта на даденото от съдилищата тълкуване, кои действия или бездействия го правят наказателно отговорен. Не може да се счита, че чл. 7 от Конвенцията забранява постепенното избистряне на правилата за наказателната отговорност посредством съдебно тълкуване в конкретни случаи, при условие че крайният резултат е съвместим със същностните елементи на съответното престъпление и може да бъде предвиден.)
Много по-удачният подход би бил да се криминализира с ясен текст нарушаването на една или няколко противоепидемични мерки, когато това разкрива много по-висока степен на обществена опасност в сравнение с нарушаването на всички останали, т.е. оправдава ответна държавна реакция чрез наказателна репресия – например когато заразено лице нарушава наложената му карантина (деяние, криминализирано в много европейски законодателства, за разлика от нарушаването на всякакви други забрани, които обикновено се наказват с разумни глоби по административен ред). Тогава опасността от разпространение на вируса е съвсем реална, а в другите случаи – по-скоро абстрактна. Би могло да се потърси и друго разрешение на законово ниво, като например въвеждане на изискване за системност на нарушенията.
Тъй като нищо от това така или иначе не е сторено от законодателя, поне прокуратурата би могла да намали щетите върху правовия ред като влезе в ролята си на защитник на законността. Главният прокурор би могъл да издаде методически указания (в точния смисъл на толкова коментирания напоследък чл. 126 ал. 2 от КРБ: „Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори“) за някакви разумни граници на прилагане на този прекалено неясен и много широкообхватен законов текст, който сам по себе си дава много възможности за властнически произвол.
Примери от медиите:
Другото досъдебно производство се води за това, че около 13 ч. вчера, 25.03.2020 г., на ул. „Димитър Благоев“, в близост до входа на Многопрофилна болница за активно лечение в гр. Бобов дол, били нарушени противоепидемичните мерки, въведени по време на пандемия и извънредно положение. В заведение за бързо обслужване, управлявано от търговско дружество, се извършвала продажба на стоки и напитки до витрината в самото помещение, а не през гише. За тези престъпления Наказателният кодекс предвижда наказание „лишаване от свобода“ до пет години и глоба в размер от десет до петдесет хиляди лева. Във всички случаи на констатирани нарушения на карантинните мерки, въведени срещу разпространението на коронавирусната инфекция и заразна болест по хората Covid-19, спрямо извършителите ще се прилагат разпоредбите на НК и НПК за търсене на наказателна отговорност. Прочетете тук.
Ha 19.04.2020г., oĸoлo 09.30 чaca, в гp. Coфия, нa KΠΠ № 20, нa пътя Coфия-Бypгac, нa влизaнe в гp.Coфия в paйoнa нa Xaн „Бoгpoв“, нapyшил пpaвилa и мepĸи, ycтaнoвeни в paзпopeдбитe нa Зaпoвeд № PД-01-224/16.04.2020г. нa миниcтъpa нa здpaвeoпaзвaнeтo, издaдeни пpoтив paзпpocтpaнявaнeтo и пoявявaнeтo нa зapaзитeлнa /зapaзнa/ бoлecт пo xopaтa – тeжъĸ ocтъp pecпиpaтopeн cиндpoм ĸopoнaвиpyc, ĸaтo дeяниeтo e извъpшeнo пo вpeмe нa пaндeмия и извънpeднo пoлoжeниe, cвъpзaнo cъc cмъpтни cлyчaи, ĸaтo извънpeднoтo пoлoжeниe e oбявeнo c Peшeниe нa 13.03.2020г. нa Hapoднoтo cъбpaниe нa Peпyблиĸa Бългapия, a имeннo cлeд ĸaтo пoлицeйcĸи cлyжитeли ĸaзaли нa oбвиняeмия, чe нямa ocнoвaтeлнa пpичинa дa влeзe нa тepитopиятa нa гp. Coфия и cлeдвa дa ce въpнe в oбpaтнa пocoĸa, oбвиняeмият пoтeглил c yпpaвлявaнoтo oт нeгo мoтopнo пpeвoзнo cpeдcтвo и нaвлязъл нa тepитopиятa нa гp. Coфия, c ĸoeтo нapyшил paзпopeдбитe нa І.1 и І.2 нa Зaпoвeд PД-01-224/16.04.2020 г. нa миниcтъpa нa здpaвeoпaзвaнeтo – пpecтъплeниe пo чл.355, aл.2 вp. aл.1 oт HK. Прочетете тук.
Обвиняемият С. Д. е извършил престъпление по чл. 355 ал. 2 вр. ал.1 от НК за това, че на 31 март 2020 г. в Пловдив е нарушил мерки, издадени против разпространението или появяването на заразна болест по хората – противоепидемиологични мерки, въведени на територията на България със заповед от 17 март 20202 г. /допълнена и изменена от 19, 26 и 30 март 2020 г./ на министъра на здравеопазването, издадена във връзка с усложняващата се епидемиологична обстановка, свързана с разпространението на COVID-19, като е допуснал и обслужвал клиенти във фитнес зала в Пловдив, въпреки че е следвало да преустанови посещенията в нея. Прочетете тук.
Досъдебно производство за престъпление по чл. 355,ал.2 от Наказателния кодекс е започнато в полицейското управление във В. Търново срещу 52-годишен местен жител. Вчера сутринта, при проверка в зала за обща физическа подготовка в областния град, е установено, че стопанинът на имота е допуснал в помещението клиент, с което е нарушил мерките за противодействие разпространението и появата на заразна болест. Прочетете тук.
Бързо производство за извършено престъпление по чл. 355 ал 2 от НК е започнато срещу 49-годишен мъж, който е нарушил въведените противоепидемични мерки в район „Южен“ в Пловдив. Това съобщиха от пресцентъра на пловдивската полиция. И добавиха: „На 14 април в кафе-аперитив на улица „Тодор Александров“ 46, стопанисвано от мъжа, е установена група от 10 лица, консумиращи алкохол по време на обявено извънредно положение. Мъжът е задържан в ареста на Първо РУ. Случаят е докладван на дежурен прокурор. Прочетете тук.
Вчера около обяд при проверка на жената, във връзка с обявеното извънредно положение в страната, тя е представила декларация, в която е посочила, че причината за пътуването й към Горна Оряховица е работа. При извършена проверка на посоченото работно място е установено, че по график въпросния ден тя не би трябвало да е на смяна. Срещу нея е започнато бързо производство по чл. 355, ал.2 от НК. Прочетете тук.
Наказателно преследване на извършители на прояви, свързани с продажба на стоки на „спекулативни“ цени
Макар и тезата, че такова престъпление изначално би могло да съществува в условия на пазарна икономика, да е трудно защитима от гледна точка на здравия разум, то не просто си съществува, но сега получи и нов квалифициран (по-тежко наказуем) състав – ако продажбата на „стока на цена над определената или преди да е определена или утвърдена по установения ред“ е осъществена от продавача в условията на извънредно положение – чл. 225 ал. 6 вр. ал. 1 от НК.
Вероятно идеята на законодателя е била да скрепи с наказателноправна санкция продажбата на стоки на цени, отклоняващи се драстично от тези, на които същите стоки са се продавали преди извънредното положение, но това екстравагантно хрумване отпадна от окончателния вариант на регулиращия извънредното положение закон след приетото от парламента вето на президента върху първоначалния текст. Така че реално липсва някакъв „установен ред“ за определяне на таван на цените на стоките, който да бори „спекулата“.
Въпреки това обаче и тук, както и при разпространяването на невярна информация, се оповестява воденето на разследвания по визирания законов текст (основно с предмет продажба на предпазни маски в аптеки) в различни съдебни райони.
За разлика от другите описани по-горе престъпни състави, по този има малко повече достъпна практика на върховната съдебна инстанция, макар и от по-старо време, която дава ясна представа при какви обществени отношения се е прилагал (вж. например Решение № 88 от 15.VII.1990 г. по н. д. № 52/89 г., III н. о. ВС: „сделките между частни лица във връзка с покупко-продажбата на леки автомобили за периода от 8.X.1970 г. до 23.V.1986 г. се извършват по цени, определени по взаимно съгласие между продавача и купувача, но не по-високи от продажната държавна цена на съответната марка и модел нов лек автомобил; Решение № 444 от 13.IХ.1977 г. по н. д. № 405/77 г., I н. о. ВС: От данните по делото е установено, че подсъдимият, развивайки частностопанска дейност, като изграждал парни инсталации на частни лица, е вземал възнаграждение, по-голямо от определеното по нормативните актове“)
Примери от медиите:
До образуването на досъдебно производство се стига, след като няколко граждани на Тутракан подали сигнал, че управителят на местна аптека им продал маски за индивидуална защита по 6 лева за бройка.Прочетете тук.
Софийска районна прокуратура е образувала досъдебно производство за продажба в столична аптека на предпазни маски за лице на цена от 10 лева за брой. Прочетете тук.
В заключение трябва да посочим, че принципите на правовата държава категорично изключват прилагането на наказателна репресия без яснота, без предвидимост и избирателно, дори и когато положението е извънредно. Легитимната цел държавата да контролира изпълнението на заложените от нея мерки срещу разпространението на опасната зараза не може да оправдае всякакви средства за постигането й. Вероятността да ни се налага да живеем за още не кратък период от време с повече или по-малко мерки, ограничаващи досегашните ни представи за нормалност, е голяма.
Отнасяме се с разбиране към проблемите, породени и за правоприлагащите органи в тези тежки за всички ни времена, но и апелираме към представителите на институциите, медиите, неправителствените организации и гражданите да не се допуска превръщането в норма на нелегитимната държавна принуда.
Автор на анализа:
Андрей Янкулов
/Старши правен сътрудник към АКФ/The declaration of a state of emergency in Bulgaria in order to restrict the spreading of SARS-CoV-2 has raised some rule-of-law concerns with regards to certain manifestations of the constitutional function of the Prosecutor’s Office of the Republic of Bulgaria (PORB) to conduct prosecution proceedings, i.e., to press charges on perpetrators for committed crimes. In our capacity of representatives of the NGO sector with a mission to monitor whether the authorities exercise power in the public interest, we believe that this issue should be highlighted for several important reasons that, in our opinion, point to a serious risk of abuse of power:
1) According to the Constitution of the Republic of Bulgaria (CRB) and the laws of the country, the Prosecutor’s Office has a monopoly on prosecution proceedings — it decides who should be charged and when (if at all), as well as what the exact charges should be (except in cases where the committed crime is prosecuted privately by the victim without the involvement of the state; these cases are explicitly specified in Bulgarian legislation).
2) This monopoly over the prosecution function is subjected to very limited institutional oversight. While the courts do examine the basis of the pressed charges, there are nevertheless many adverse consequences, of legal nature and not only, that accused individuals are forced to endure simply as a result of the accusation. This leads to the need for effective mechanisms of overseeing prosecution activities at the core which are lacking at the institutional level, even if stipulated in writing.
3) In countries with strong freedom of speech, one form of control is undoubtedly exercised by the media. The current state of the media sector in Bulgaria, however, is not conducive to criticism of the way authorities exercise power.
4) In a state of emergency, the factors outlined above are coupled with the restricted operation of the most important institutions in a parliamentary republic that strives to uphold the rule of law — the Parliament and courts. By contrast, the Prosecutor’s Office, whose functions are of repressive nature by design, is demonstrating very strong public presence.
5) The PORB is pressing charges under provisions of the Criminal Code (CC) that are obscure even to practicing professionals. These provisions have had a very limited scope historically and have not been analyzed in-depth in criminal law theory which means there is a high risk of arbitrary interpretations of their content.
6) Public figures without a criminal record are accused of minor offenses that have not resulted in palpable damages and their bails are set at five-figure amounts that eventually end up repealed by the courts.
7) In addition to its prosecution functions, in the state of emergency, the PORB has started exercising oversight of the executive’s efforts to deal with the crisis without having any such competences (see more here).
The disconcerting public manifestations of the PORB’s prosecution functions during the state of emergency (announced by the PORB itself) can so far be summarized into the following categories:
Prosecution of persons for mere expression of opinion
It is indisputable that the right of freedom of expression enshrined in Art. 10 of the European Convention on Human Rights (ECHR) and Art. 39 of CRB cannot be subjected to any derogations during a state of emergency.
This precisely was the reasoning behind the presidential veto of the idea to criminalize the dissemination of false information about an infectious disease, proposed as part of a package of legislative measures aimed at regulating the state of emergency. The veto was upheld by Parliament.
However, despite the lack of a specific legal provision, there have been many cases of citizens, including politicians and public figures, who have been charged for expressing allegedly false critical views or warnings in relation to the adequacy of anti-crisis measures adopted by the government, or even negative forecasts. Such charges have been pressed by prosecutor’s offices in different parts of the country (meaning that these are not isolated cases within particular territorial units, but rather there is a tendency at the national level).
The public debate on topics of high public interest, which undoubtedly include the country’s condition amidst the course of a pandemic, is highly protected by the ECHR in accordance with the long-standing case-law of the European Court of Human Rights (ECtHR) (see Judgment of 26.02.2002 on the case of Dichand and others v. Austria: “There is little scope for restrictions on political speech or debates on questions of public interest.”). It is extremely difficult to codify a mechanism for enforcing criminal sanctions for the dissemination of so-called “fake news” as this would create a serious risk of censorship under the guise of protecting the public interest. This is yet another confirmation that repressive punitive measures are not an adequate solution to every problem.
In has currently become popular to invoke the provision of Art. 326 of the CC which criminalizes the “transmission of false calls or misleading signs for help, accidents or alarm via radio, telephone or other means” despite the explicit prohibition to apply the law by analogy or through broad interpretation against the interests of the accused. It is clear from the wording of the provision (as well as from the rare instances of its application in the past) that it does not concern the transmission of any kind of information (even less so when the “veracity” of the information can be a subjective matter due to various interpretations and assessments of the objective reality), but only the transmission of specific calls for reaction to emergencies that objectively do not exist, but would have required an immediate response if they existed. For instance, the provision would apply in cases of false reporting of explosives planted in buildings (most common case); false reporting of fires or floods; false alerting of mounting rescue services or citizens about people in distress in the mountains, etc. (see Judgment No. 579 of 10 December 2013 of the Supreme Court of Cassation (SCC) on criminal case No. 1937/2013, Division I: In what state and for what reasons did K. report planted explosives in different places in P.). The wording of the provision is inapplicable to forecasts of any nature, no matter how apocalyptic or scientifically unproven, as it is objectively impossible to assess the veracity of forecasts at the time of their publication.
If this provision was equally applied to all expressions of public warning regarding different aspects of the current crisis, then hundreds of public figures who express disconcerting views every day should have already been accused of violating the law. As this is not happening, the only conclusion is that there are some unclear and non-transparent criteria for deciding which authors of popular published opinions should be prosecuted.
The freedom of expression protected by ECHR and CRB includes the freedom to express highly critical opinions of representatives of the authorities and their actions, and even statements that can be considered verbally aggressive. Public officials in a democratic society can be subjected to a greater degree of criticism than ordinary individuals (see Judgment of 1 October 2013 of the ECtHR on the case of Cholakov v. Bulgaria: “ In the present case the applicant was sentenced to ten days’ detention for having uttered in a public place the slogans “All of them are criminals”, “The prosecutor is a Mafioso”, “The mayor is a Mafioso”, “Political prostitutes” and “A mass of political prostitutes”, and also “other expressions” addressed at the prosecution authorities and the police in Vratsa. In the view of the Vratsa District Court these represented “indecent statements” amounting to “offensive attitude towards public bodies” (see paragraph 15 above). The Court notes that the applicant’s statements were part of what appears to have been an attempt by him to contribute to a public debate on the way the city of Vratsa was governed, in the wake of the local elections (see paragraph 9 above). Such statements relating to issues of public concern and therefore amounting to “political expression” require, in principle, a high degree of protection under Article 10 (see Steel and Morris v. the United Kingdom, no. 68416/01, § 88, ECHR 2005-II). The authorities were thus under an obligation to adduce particularly relevant and sufficient reasons to show that the interference with the applicant’s rights was proportionate to the legitimate aims pursued.”
Therefore, when citizens criticize or reject the anti-crisis measures adopted by the authorities, and this is accompanied by the breaking of their own TV screens (which appear to be conductors of odious information about measures that they reject), insults against the authorities, or calls for peaceful protesting against the government, this can hardly be qualified as a crime. The competent authorities should demonstrate sufficient arguments for the proportionality of any restriction of the freedom of speech in accordance with the ECtHR case-law.
Examples:
It is public knowledge that on 10 April Prof. S. was accused of expressing statements that provoked “unfounded anxiety in the public in relation to the state of emergency” in interviews, in which she warned of potential shortages of particular medicines during the course of the pandemic and highlighted the need for flexible legislation. According to the Sofia District Prosecutor’s Office, this constituted a crime under Art. 326, par. 1 of the Criminal Code (transmission of false calls or misleading signs for help, accidents, or alarm). The case was also reported by the press unit of the Prosecutor’s Office.
Earlier today the Sofia District Prosecutor’s Office (SDPO) reported that it has pressed charges against “K.K., leader of a political party”, who had claimed that the measures introduced by the Bulgarian authorities in the face of the Coronavirus pandemic were “propaganda to shift away attention and not in the best interest of citizens”…”In addition, the person has made false claims for missing goods from the warehouses of the State Agency State Reserve and Wartime Stock, saying: “On paper everything is there, but in practice there is nothing, everything has been stolen, expended, eaten,” the SDPO clarified.
(https://www.svobodnaevropa.bg/a/30518192.html)
“In Vidin, there are 15 proven infected medics (doctors, health officers, laboratory assistants) and 10 infected citizens and patients. Vidin was following Sofia in terms of the number of individuals and medical practitioners infected with Covid-19. One unit has been closed and there are infected doctors and personnel in another two units; the entire hospital might be closed,” wrote G. However, the Vidin District Prosecutor’s Office considers this to be false information. “In the course of the investigation it was ascertained that, contrary to what has been alleged, starting from 20 April 2020 all medical personnel of St Petka Hospital – Vidin was being tested for Coronavirus. This information was shared in detail with the accused. Nevertheless, G. G. published false statements in an electronic media.”
(https://segabg.com/node/131605)
The Yambol District Prosecutor’s Office has initiated pre-trial criminal proceedings against a man who demonstrably broke his TV screen and called upon other citizens to do the same as an act of protest against the measures aimed at restricting the spread of the Coronavirus. A social media video clip showed a young man breaking his TV screen in the region of the Yambol marketplace. He called upon others to do the same as an act of protest against the measures adopted by the Government and the National Staff for Combatting the Spread of Coronavirus. The man was detained for 24 hours and charged with hooliganism.
Two men have been detained in Pleven for hooliganism in relation to the state of emergency measures. The case was reported by the regional directorate of the Ministry of Interior in Pleven. In front of a residential building in the Druzhba neighbourhood, a 36-year-old and 43-year-old man engaged in acts of indecency by breaking a TV screen with an axe, while shouting insults against the state of emergency measures adopted in relation to Covid-19. Their behaviour was recorded with a mobile device and the video clip was published in social media networks where it was freely accessible by the public.
(http://www.bta.bg/bg/c/BO/id/2179607)
Prosecution of persons for violating the measures adopted in order to restrict the spread of the virus
Art. 355 of the CC was amended to criminalize not only the violation of “ordinances” (as the hardly-used pre-amendment text read), but also the violation of “rules or measures” adopted in order to restrict the occurrence or spreading of an infectious disease among the public. This amendment of the otherwise general provision (redirecting to other legislation) opened the floodgates to various interpretations of the phrase “rules or measures”, as well as to opinions as to the violation of which of the newly-adopted, constantly-changing, often unclear, and sometimes contradictory guidelines of the national or local authorities concerning the proper conduct of citizens during a pandemic should be considered a crime. The result is that charges for violations of all kinds of anti-crisis measures have been pressed all around the country. Prosecution proceedings have been instigated in this regard in more than one thousand cases since the outbreak of the crisis.
In fact, there is no differentiation between the definition of an administrative violation under the Public Health Act when the preventive measures have been introduced via a decision of the minister of health or a director of a regional health inspectorate and the definition as per Art. 355 of the CC (this issue has been analyzed in detail by attorney Silvia Petkova here). This means that one and the same violation can be classified as an administrative offense (perpetrators will not be considered convicted for a criminal offense) punishable by a reasonable fine (after the recent change) of BGN 300 – BGN 1,000, or it can be classified as a criminal offense (perpetrators will be identified as convicted), possibly bringing a punishment of up to five years in prison and (cumulatively) a fine of BGN 10,000 – BGN 50,000. It is important to note that the way of formulating the elements of the crime in the CC (without a specified minimum of the imprisonment) possibly represents a vague suggestion for the perpetrators to hastily agree to plea bargains, accepting probation as per Art. 55 of the CC, in order to avoid harsher punishments such imprisonment (even if suspended) and a potentially larger fine which could possibly even be waived off in case an agreement is reached.
The bigger issue with such a definition, however, lies in the fact that there is logic in the argument that sentencing under such a text of the CC, which refers to a large number of constantly changing vague orders and decisions, could be opposed to a basic legal principle such as the principle of legality of criminal law.
(Art. 7 pt. 1 of the ECHR and Art. 5, subparagraph 3 of CRB, see Decision 22.11.1995 of the ECtHR /S. W. v. the United Kingdom/: Article 7 “should be construed and applied, as follows from its object and purpose, in such a way as to provide effective safeguards against arbitrary prosecution, conviction and punishment…Article 7 of the Convention is not confined to prohibiting the retrospective application of criminal law to an accused’s disadvantage. It also embodies, more generally, the principles that only the law can define a crime and prescribe a penalty (nullum crimen, nulla poena sine lege) and that the criminal law must not be extensively construed to an accused person’s disadvantage, for instance by analogy. From these principles it follows that a crime should be clearly defined in the law. This requirement is satisfied when a person can find out from the definition of the particular provision and, if need be, with the help of interpretation by the courts, which actions or lack thereof can incur legal sanctions. Article 7 cannot be read as outlawing the gradual clarification of the rules of criminal liability through judicial interpretation from case to case, provided that the resultant development is consistent with the essence of the offense and could reasonably be foreseen.)
A much better alternative would be to criminalize with a clear text the violation of one or several emergency measures when this brings greater danger to society, compared to violating all other measures, thus justifying punitive actions by the state — for example, when an infected person violates the quarantine imposed on them (an act which has been criminalized in many European countries as opposed to violations of all other prohibitions for which administrative sanctions and fines of reasonable amounts are usually levied). Violating quarantine carries a real danger of spreading the virus, while other violations incur more abstract risks. Another legislative solution could be to introduce a requirement for repeated infringements.
Since not much has been done by the legislators, the prosecution could at least limit the damage to law and order by assuming the role of defendant of the rule of law. The Prosecutor General could issue methodological guidance (exactly as per the much-commented lately Art. 126, pt. 2 of CRB: “The Prosecutor General supervises the work of all prosecutors in order to ensure legality and provide methodological guidance”), providing some reasonable limits to the application of this too vague and very broad legal text which, in itself, provides multiple opportunities for arbitrary exercise of public authority.
Examples:
“The other criminal proceedings were initiated because of a violation of the emergency measures by a fast food facility located on Dimitar Blagoev Street, close to the entrance of the Multidisciplinary Hospital for Active Treatment in the town of Bobov Dol. At around 1pm yesterday, 25 March 2020, the fast food facility, managed by a trading company, sold goods and drinks by the shelf inside the facility, rather than at a counter. For these crimes the Criminal Code stipulates punishments of up to five years in prison and a fine of BGN 10,000 – BGN 50,000. In all cases, those who violate the quarantine measures aiming to limit the spread of Coronavirus will be charged as per the Criminal Code and the Criminal Procedure Code.” (https://dariknews.bg/regioni/kiustendil/rajonna-prokuratura-dupnica-vodi-dosydebni-proizvodstva-za-narushavane-na-vyvedenite-zadylzhitelni-protivoepidemichni-merki-2218858)
A violation of rules and measures stipulated in Order RD-01-224/16.04.2020 of the Minister of Health with the subject prevention of the spread of acute respiratory syndrome caused by Coronavirus was carried out at around 9:30 pm on 19 April 2020 in Sofia. The violation was carried out at checkpoint 20 on the Sofia – Burgas highway, at the entrance of Sofia City, by the Bogrov guesthouse, at the time of a state of emergency because of pandemic and deaths, announced with a decision of the Bulgarian Parliament from 13 March 2020. After police told the defendant he had no valid reason to enter Sofia and directed him to turn back his vehicle, he took off in the direction of Sofia, violating Order RD-01-224/16.04.2020 of the Minister of Health — a crime as per Art. 355, pt. 2 of the CC. (http://defakto.bg/2020/04/21/%D0%B4%D0%B2%D0%B5-%D0%BE%D0%B1%D0%B2%D0%B8%D0%BD%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F-%D0%BF%D0%BB%D1%8E%D1%81-%D0%B0%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%82-%D0%B7%D0%B0-%D0%BC%D1%8A%D0%B6-%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D1%8F/)
The defendant S. D. committed a crime under Art. 355 of the CC by violating the emergency measures introduced in response to the increasingly complex epidemiological situation in the country by the Minister of Health via an order from 17 March 2020 ( amended an expanded on 19, 26, and 30 March 2020). On 31 March 2020, in the town of Plovdiv he allowed customers in a gym in the city, although the facility should have been closed for visitors. (https://www.plovdiv24.bg/novini/plovdiv/Tozi-dopusna-klienti-vuv-fitnes-zala-v-Plovdiv-po-vreme-na-epidemiyata-Vizhte-nakazanieto-mu-955043)
Criminal proceedings under Art. 355, pt. 2 of the CC have been initiated by police authorities in the town of Veliko Tarnovo against a local citizen, aged 52. The man, a gym owner, had violated emergency measures by allowing in a customer inside the gym yesterday morning. The violation was discovered during a check-up by police. (http://radiovelikotarnovo.com/%D0%B2%D1%8A%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%BA%D0%B8-%D0%B7%D0%B0%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D1%82%D0%B0-%D1%83%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D1%85%D0%B0-%D1%80%D0%B0%D0%B1%D0%BE%D1%82%D0%B5/)
An expedited procedure for a crime as per Art. 355, pt. 2 of the CC has been initiated against a 49-year-old man who had violated the state-wide emergency measures in the South district of the city of Plovdiv, the press center of the Plovdiv police has said. On 14 April, at a cafe managed by the man and located on 46 Todor Alexandrov Str, police discovered a group of ten people consuming alcohol at the time of the declared emergency measures. The man was detained in the First Police District and the case — reported to a prosecutor on duty. (https://www.plovdiv24.bg/novini/plovdiv/10-dushi-se-nalivat-s-alkohol-v-zavedenie-v-Plovdiv-Arestuvaha-sobstvenika-956814)
Around noontime yesterday, during a check related to the state of emergency in the country, the woman presented a declaration in which she had mentioned that she was travelling to the town of Gorna Oriahovitsa for work reasons. However, a subsequent check at her workplace revealed that, as per the schedule, she was not supposed to be at work on that particular day. An expedited procedure under Art. 355. pt. 2 of the CC has been initiated against the woman. (https://boliarinews.bg/2020/04/21/%D1%82%D1%8A%D1%80%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BA%D0%B0-%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B4%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%B2%D0%B8%D0%BB%D0%B0-%D0%BD%D0%B5%D0%B2%D1%8F%D1%80%D0%BD%D0%B0-%D0%B4%D0%B5%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D1%80/)
Criminal proceedings for selling goods at speculative prices
While the argument that such a crime could exist in principle in a market economy, is hard to defend in terms of its common sense, not only this crime does exist, but legislators even added new aggravated elements which could lead to higher penalties: if the sale of “a good at a price above the predetermined one or before a price has been dully determined or established” has been carried out by the seller in the period of state of emergency — Art. 225, par. 6 in connection with par. 1 of the CC.
The idea of the legislators was most likely to develop a criminal sanction for the sale of goods at prices which differ significantly compared to the prices for the same goods during the time before the emergency situation. However, this extravagant idea was abandoned in the final version state of emergency legislation, following a presidential veto on the first version of the text, which the Parliament took into consideration. Thus, a method of determining a price ceiling of goods in order to prevent “speculation” is missing from the legislation.
Still, as in the cases of people charged with spreading false information, instances of criminal proceedings on the basis of the above-discussed legal text are being announced in different legal districts (the announcements mainly concern the sale of protective masks in pharmacies).
In contrast to the case-law with regards to the other crimes described in this text, there is a slightly larger number of cases heard by the courts for selling goods at speculative prices. These legal precedents date from some time back, however it is easy to see what kind of social interactions they were examining ( for example, Decision 88 from 15.07.1990, case 52/1989 Third Criminal Section of the Supreme Court: “transactions, related to the sale of light vehicles among private persons in the period 8.10.1970 — 23.05.1986 are carried out at prices agreed by the seller and buyer, but not higher than the price determined by the government for the particular car brand and model; Decision 444 from 13.09.1977, case 405/1977, First Criminal Section of the Supreme Court: The facts disclosed in the course of the hearing show that the defendant has been carrying out private economic activities by building steam installations for private persons and charging greater amounts than the ones determined by the legal acts.“)
Examples:
The criminal proceedings were initiated after several people from the town of Tutrakan tipped off the authorities that the manager of a local pharmacy sold them disposable protective masks at a price of BGN 6 per item. (https://www.kvorum-silistra.info/news/16797)
The Sofia District Prosecutor’s Office has initiated proceedings against a Sofia-based pharmacy which has been selling protective masks for BGN 10 per item.( http://defakto.bg/2020/03/27/%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%B0%D0%B7%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%85%D0%B0-%D0%B4%D0%BE%D1%81%D1%8A%D0%B4%D0%B5%D0%B1%D0%BD%D0%BE-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B8%D0%B7%D0%B2%D0%BE%D0%B4%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE-%D0%B7/)
In conclusion, we must stress that the principle of the rule of law clearly excludes the arbitrary use of punitive actions without clarity and predictability and this principles applies even in periods of declared state of emergency. The legitimate goal of the state to ensure the implementation of measures adopted in order to stop the spread of infection cannot be justified by all kinds of means. It is highly likely that we will have to continue living for a substantial period of time with measures which to one degree or another contradict our current concepts of normality.
We are aware of the challenges faced by law enforcement institutions in these times of hardship for everybody, however, we urge the representatives of institutions, the media, non-governmental organizations and all citizens not to normalize unlawful arbitrary state actions.