Десет години в Европейски съюз: Зависими институции, корумпирана публична среда

Kъм настоящия момент ключови институции са овладени от олигархични интереси, а управлението на страната все по-рядко защитава публичното благо на гражданите. За сравнение, в някои страни от Централна Европа (Чехия, Словакия, Словения, Литва, Латвия, Естония) демократичните институции и гражданското общество действително укрепнаха и се развиха до сравними със западните страни членки на ЕС нива. Това се отразява и на икономическата среда и благосъстоянието на гражданите. В някои централноевропейски общества, периодът на развитие и консолидация на демокрацията беше последван от период на сериозен регрес по отношение на демократичните стандарти и практики на упражняване на властта, отчетност и отговорност на институциите (Унгария и Полша). Част от страните в европейския Югоизток изобщо не достигнаха етапа на консолидация на техните демократични системи, оставайки през целия период „полуконсолидирани“ или „дефектни“ демокрации (Merkel 2004). Към 2017 г. България продължава да бъде полуконсолидирана демокрацията (Nations in Transit 2017).

В това представяне ще бъдат разгледани доклади, изследвания и анализи, посветени на проблемите на консолидацията на демокрацията, възприятието на корупцията, върховенството на правото и изграждането на независима съдебна власт, изготвени от международни и национални неправителствени организации и от Европейската комисия.

Доклад за възприятието на корупцията

(Transparency International)

В доклада Corruption Perception Index за 2016 г., страните от Югоизточна Европа са оценени като по-корумпирани, сравнени със страните от Централна Европа. От страните членки на ЕС България се представя най-зле като е поставена на 75 място от 176 страни. За сравнение Румъния (57) и Гърция (59) заемат по-предни позиции, т.е. възприятието за корупцията е за по-ниски нива. Страните от Западните Блакани също се представят незадоволително: Сърбия (72), Черна гора (64) и Македония (90). Като цяло страните от Югоизточна Европа се представят по-лошо от Чехия (47), Полша (29) и Словакия (54). Тези данни са индикативни за обществените нагласи относно отчетността и ефективността на демократичните институции. Представените данни индиректно съдържат информация и за степента на консолидация на демокрацията, публичното доверие в институциите, както и ефективността в установяването на върховенството на правото.

Доклади на Freedom House

В последните доклади за Централна и Югоизточна Европа на Freedom House се подчертава крехкостта и уязвимостта на демократичните системи в региона. Според Nations in Transit 2015, страните от Югоизточна Европа все още са изправени пред предизвикателството да развият демократични и отговорни политически и съдебни институции.

Според доклада Nations in Transit 2017, държавите членки на ЕС от ЮИЕ получават по-ниски оценки по отношение на демократичното развитие, сравнени с другите страни от Централна Европа, които се оценяват като напълно консолидирани демокрации – България получава резултат 3.29, Румъния – 3.39 и Хърватия – 3.71. Тези страни са определени като полуконсолидирани демокрации, наред със Сърбия (3.81) и Черна гора (3.89), докато Македония (4.43) е определена като преходен/ хибриден режим. В същото време, след няколко поредни години на негативни тенденции по отношение на демократичния процес и отчетността на управлението, в резултат на национал-популисткото управление на Виктор Орбан в Унгария, страната отбелязва регрес като се връща в категорията на полуконсолидирана демокрация (Nations in Transit 2017).

За последните 10 години, които съвпадат с периода на членство на България в ЕС, данните показват устойчив негативен тренд във всички основни изследвани показатели: национално демократично управление, избирателен процес, независими медии, независимост на съдебната система, корупция, гражданско общество, което води до обща негативна оценка за демократичното развитие на страната (Bulgaria Nations in Transit 2017).

България 2017 Нации в преход, оценки и деморкатични показатели

Индекс за върховенството на правото (Rule of Law Index)

Гаранциите за върховенството на правото и независимостта на съдебната власт в отделните страни са важен аспект на консолидацията на демократичните институции. Сравнителното международно изследване на върховенството на правото (Rule of Law Index 2015) съдържа данни за ефективността на ограниченията върху органите на управление, липсата на корупция в управлението и публичната адмнистрация, отвореното управление, гаранциите за основните права и свободи на гражданите, спазване на обществения ред и гражданската сигурност, независимо, справедливо и ефективно наказателно и гражданско правораздаване. Сравнителният анализ показва, че страните от ЮИЕ получават значително по-ниски оценки от тези в Централна Европа. Така например, през 2016 г. България заема 53 място в глобалната класация (от 113 страни), като е с най-ниската позиция за целия регион на страните от ЕС (24-та от 24 изследвани страни). За сравнение, Румъния, която проведе мащабна съдебна и антикорупционна реформа, заема отчетливо по-добри позиции в световната класация (32-а от 113 страни), както и по-добри позиции в регионалната европейска класация (19-та от 24). В резултат от нелибералните промени на управлението на Виктор Орбан, Унгария има все по-ниски и тревожни резултати в региона като застава непосредствено преди България в регионалната класация и съвсем близо до нас в глобалната класация (49-та от 113). Значително по-напред от нас са Словения, Чехия, Естония и Полша (но преди идването на власт на консервативно-популистката партия „Право и справедливост“).

Механизъм за сътрудничество и проверка

Проведените в България конституционни и законодателни реформи на съдебната власт (в периода 2003-2016г.) все още не дават своя очакван положителен резултат. В сравнение с Румъния (CVM Romania 2014),[1] България изостава в противодействието на корупцията и ефективните присъди на действащи политици за корупция, злоупотреба със служебно положение и търговия с влияние. Налице е и вътрешна съпротива в самите отговорни институции (на изпълнителната власт, на прокуратурата, на Висшия съдебен съвет) за по-радикални реформи, които да доведат до по-ефективно разследване и справедливо правосъдие. Съществената разлика между двата модела (румънския и българския) трябва да се търси не толкова във формално институционалната или законовата рамка, колкото в мобилизацията на обществена подкрепа за реформите в сферата на правосъдието.

В доклада по МСП за 2017 г. се правят и следните изводи и констатации: „Освен че прокуратурата е в центъра на разгорещения дебат относно нейните правомощия, считани от критиците за прекомерно силни, тя е също и в центъра на дебата относно продължаващата липса на убедителни резултати по отношение на осъдителните присъди по дела за корупция по високите етажи на властта или за тежка организирана престъпност. Досега в България броят на конкретните дела за корупция по високите етажи на властта, завършили с влезли в сила осъдителни присъди, е много ограничен…“; „Цялостната институционална структура за борба срещу корупцията в България продължава да е разпокъсана и поради тази причина – до голяма степен неефективна“ (МСП 2017).

Нещо повече, в анализа на структурата и дейността на българската прокуратура, извършен от независим екип от европейски прокурори (в рамките на сътрудничеството със Службата за подкрепа на Структурните реформи на ЕС) се констатира, че държавното обвинение системно отказва да образува досъдебни производства и да възложи разследване на официално подавана информация от звеното за финансово разузнаване в ДАНС за пране на пари и корупциони практики сред висши политически и административни длъжности (Анализ на Прокуратурата 2016:19).

Доклад на Центъра за изследване на демокрацията

Още по-критични изводи се правят в доклад на Центъра за изследване на демокрацията, в който се анализира статистиката по регистриране на престъпления и повдигане на обвинения. Анализът на данните за периода 2010 – 2014 г. показва, че случаите на конвенционални и корупционни престъпления се разглеждат по различен начин от правоохранителните и съдебните институции като пренебрежимо малък процент (0,01 %) са образуваните дела за корупция спрямо броя на засеганите граждани (приблизително 1,3 млн. годишно) (ЦИД 2016:14).
Същевременно решенията на ключови регулаторни и контролни органи, които трябва да са независими от политически и икономически натиск и контрол, оставят сериозни съмнения за завладяване от олигархични интереси и като следствие от това – изпълняване на конкретни „поръчки“ срещу неудобни субекти или по същество отказ да се упражняват контролните правомощия по отношение на други (ЦИД 2016: 22-41).

Според доклад на ЦИД от 2016 г.: „…Корупцията в България е широко разпространена, придобила е системен характер и функционира като допълнителен данък за достъп до публични услуги. Той се възприема като нещо обичайно както от гражданите, така и от държавните служители. Ендемичният характер на корупционните сделки достигна такова ниво, че правителството не е в състояние да контролира ефективно своята администрация… Опитите за реформиране на администрацията срещат отпор…“ (ЦИД 2016:34).

Социологически изследвания

Десет години след присъединяването на страната към ЕС, недобрата организация и неефективна дейност на органите на прокуратурата и съда се отразяват върху доверието на гражданите в тях: то е стабилизирано на критично ниски нива около или под 10% (Алфа Рисърч 2016). В същото време над 73% от гражданите одобряват  членството на страната ни в ЕС, а 56% от българите очакват от европейските институции да осъществяват пряк контрол над българските съдебни и правораздавателни органи (Екзакта Рисърч Груп 2016).

Библиография:

Merkel, W. December 2004. “Embedded and Defective Democracies”, 11 Democratization 5, 33–58

Corruption Perception Index 2016, Transparency International,http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016

Freedom House Nations in Transit 2017 Report: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/nations-transit-2017

Freedom House Nations in Transit 2017 Report, Bulgaria: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2017/bulgaria

Freedom House Nations in Transit 2015 Report: https://www.freedomhouse.org/report/nations-transit-2015/democracy-defensive-europe-and-eurasia#.VdG3d_ntmko.

Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism, Brussels, 22.1.2014, COM(2014) 37 final.

World Justice Project Rule of Law Index 2015: http://data.worldjusticeproject.org/

Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел, 25.01.2017, COM(2017) 43 final.

Изследване, проведено от Алфа Рисърч от м. септември 2016 г.: http://alpharesearch.bg/bg/socialni_izsledvania/political_and_economic_monitoring/drugi_institutsii.html

Изследване, проведено от Екзакта Рисърч Груп в края на м. декември 2016 г.: http://exacta.bg/?page_id=42
Завладяване на държавата. Противодействие на административната и политическата корупция. 2016. София: Център за изследване на демокрацията.

Независим анализ на структурния и функционален модел на Прокуратурата на Република България, Декември 2016г.: http://www.mjs.bg/Files/Executive%20Summary%20Final%20Report%20BG%2020122016%20in%20BG.pdf

[1] В Румъния през последните 10 години бяха извършени смели институционални реформи (включващи промени в конституцията, приемане на специално антикорупционно законодателство и създаване на нови институции), довели до създаването на ефективна и независима специална прокуратура за разследване и противодействие на политическата корупция.

• Transparency International 
• Freedom House
• World Justice Project
• Механизъм за сътрудничество и проверка
• Venice Commission of the Council of Europe
• European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ)
• EU Justice Scoreboard

After Bulgaria joined the EU in 2007, public expectations of institutional reforms and democratic consolidation were initially high but have since proved disappointing. The key principles and indicators of good governance – namely the rule of law, independence of the judiciary, transparent, accountable and inclusive institutions, active civil society, civic participation and engagement, and a free and independent media have not reached the levels typical for developed and consolidated democracies.
Moreover, in the key indicators of independence of the judiciary, independence of the media and levels of corruption, there has been a significant and worrying decline over the 10-year period.

Freedom House reports

Compared to some Central European countries (Czech Republic, Slovakia, Slovenia, Baltic states) Bulgaria lags in its democratic development. According to the comparative studies, much of the CEE countries are defined as “consolidated democracies”, while Bulgaria, Romania, Serbia are still considered “semi-consolidated democracies”. It is also remarkable that in the last years there is decline with respect to democratic standards in Hungary and Poland, once being considered exemplary models of democratic and pro-market reforms. Consecutive Freedom House comparative reports highlight the systematic weakness and fragility of the democracies in the CEE/ SEE region, which remain exposed to the threats of populism, corruption, state capture and foreign influence (Nations in Transit 2017).
In the last 10 years, notwithstanding the EU membership of Bulgaria, data present a consecutive negative trend with respect to all key indicators: national democratic governance, electoral process, judicial framework and independence, independent media, corruption, civil society, which leads to declining democracy score (3,29). This indicates stagnation of democratic development (Bulgaria Nations in Transit 2017).

Transparency International reports

Levels of corruption in CEE and SEE countries also differ significantly. According to the Corruption Perception Index 2016 Bulgaria is ranked 75^th among 176 countries, thus performing worse than the rest of the countries in the region (Romania is 57^th, Greece – 59^th, Serbia – 72, Montenegro – 64^th, Czech Republic – 47^th, Poland – 29^th и Slovakia – 54^th).

Rule of Law Index

Institutional safeguards for the rule of law and the independence of the judiciary are of key importance for democratic consolidation. The comparative survey Rule of Law Index (World Justice Project), presents data with regards to the efficiency of the limited government mechanisms, open government, safeguards of the fundamental rights and freedoms, maintaining public order and security, independent, just and effective civil and criminal justice. According to the Rule of Law Index 2016, countries from the Southeastern Europe receive lower results compared to the Central European countries. Bulgaria is ranked 53 among 113 studied countries, with the lowest position among the EU countries. Romania, which implemented far-reaching measures in the fight against corruption and in strengthening the independence of the judiciary, is ranked 32 globally. Hungary, due to the illiberal populist policies of the Orban government in the last years lowers its position to the 49 globally. Slovenia (27), Czech Republic (17), Estonia (14) receive significantly better results, while Croatia is 39, Bosna and Herzegovina is 50, Serbia – 74, Macedonia – 54.

Cooperation and Verification Mechanism

Following Bulgaria’s EU membership, some steps have been implemented in conforming with the European standards guaranteeing the rule of law and the independence of the judiciary. The ongoing reforms of the judiciary include institutional, regulatory and organizational measures. Progress is assessed annually in the Cooperation and Verification Mechanism reports delivered by the European Commission. Notwithstanding the constitutional and legislative reforms in 2015 and 2016 the major problems hampering the independence, efficiency and accountability of the judicial branch remain. High-level political corruption continues to erode the legitimacy and efficiency of key public institutions, investigations are ineffective, the number of criminal convictions and final sentences is very low compared to the available data on corruption activities and public perception of political corruption. In this context, the public prosecutors’ office, mainly responsible for prosecuting political and administrative corruption, has successfully evaded reform measures and remains inefficient and totally unaccountable for its actions.

The CVM 2017 report, assessing Bulgaria’s progress over the last 10 years in overhauling its anti-corruption polices and regulatory framework concludes that “The overall institutional set-up to fight corruption in Bulgaria remains fragmented and therefore largely ineffective. As a consequence, generalised problems of corruption at lower levels in the public administration also remain a challenge.”

Additionally, the report critically assesses the specific problems related to the lack of accountability and insufficient functional capacity of the Prosecution Office: “This lack of distinction between its functions and the executive tends to exacerbate suspicions of undue influence and criticisms of a lack of overall accountability of the prosecution. In addition to the heated debate over what is seen by critics as an overly powerful prosecution service, the prosecution is also at the centre of the debate over Bulgaria’s continued lack of a convincing track record of convictions in cases concerning high-level corruption or serious organized crime… Bulgaria has a very limited track record of concrete cases leading to final convictions in court regarding high-level corruption, the clearest way to show that the fight against corruption is a genuine priority. Bulgaria continues to rank among the EU Member States with the highest perceived level of corruption, and corruption is still considered as an important problem by citizens and business.”

According to the independent analysis of the structure, functions and the organizational capacity of the Bulgarian Public Prosecution Office, undertaken with the support of the EU Structural Reforms Support Service, there are systematic problems with the investigation capacity of the Prosecution Office with respect to the money laundering activities conducted by persons occupying high-level political and administrative offices, including cases in which such activities have been reported by the State Agency for National Security (SRSS Independent Analysis of the Bulgarian Public Prosecution Office 2016).

Sources:

Corruption Perception Index 2016, Transparency International,
http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016

Freedom House Nations in Transit 2017 Report: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/nations-transit-2017

Freedom House Nations in Transit 2017 Report, Bulgaria: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2017/bulgaria

Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism, Brussels, 25.1.2017, COM(2017) 43 final.

SRSS Independent Analysis of the Bulgarian Public Prosecution Office, December 2016: http://www.mjs.bg/Files/Executive%20Summary%20Final%20Report%20BG%2020122016%20in%20BG.pdf

World Justice Project Rule of Law Index 2016: http://data.worldjusticeproject.org/

• Transparency International
• Freedom House
• World Justice Project
• Механизъм за сътрудничество и проверка
• Venice Commission of the Council of Europe
• European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ)
• EU Justice Scoreboard