Становище относно извършването на товаро-разтоварна дейност на граничните контролно-пропускателни пунктове на границата с Турция

От април 2022 г., държавата, представлявана от министъра на земеделието и храните и Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ), предприе поредица от действия, целящи различни дейности на граничните контролно-пропускателни пунктове (ГКПП) с Турция, предоставени по закон в ресора на БАБХ, да започнат действително да се извършват от служители и представители на БАБХ. По-конкретно, касаеше се за лабораторното изследване на проби от фитосанитарен контрол и разтоварване на товарите, подлежащи на такъв контрол. От декември 2012 г. до април 2022 г., пробите за фитосанитарен контрол се изследваха само и единствено в частната лаборатория „Евро лаб“, разположена в сграда на БАБХ на ГКПП „Капитан Андреево“, въз основа на договор за наем. За лабораторния анализ вносителите плащаха такса в размер, определен от лабораторията. Първоначално лабораторията беше собственост на дружеството „Интерпред еврологистик“ ЕООД, а от януари 2022 г. – на „Евролаб 2011“ ЕООД. Разтоварването и товаренето на стоките, подлежащи на фито-санитарен контрол, също се извършваше от същата фирма срещу определена от нея такса.

Предприетите действия от страна на БАБХ бяха насочени към: прекратяване на договорните отношения по договора за наем за сградата, в която се намира лабораторията; прекратяване на фактическия монопол по лабораторно изследване на проби, установен в полза на „Евролаб 2011“ ЕООД; осъществяване дейността по фитосанитарен контрол от служители на БАБХ в пълен обем, включително извършване на всички аспекти на тази дейност и събиране на установените в закон държавни такси за нея.

Абонирайте се за бюлетина на АКФ, за да научавате за най-новите ни разследвания и анализи:

С натискане на бутона потвърждавате, че сте запознати с Политиката ни за поверителност

Тези действия на държавата, чрез органите на БАБХ, предизвикаха поредица от съдебни дела, инициирани от „Евролаб 2011“ ЕООД. В периода от средата до края на юли тази година, Административният съд София град (АССГ) и Върховния административен съд (ВАС) се произнесоха с общо шест съдебни акта. Четири от тези актове са постановени от ВАС по три отделни дела[1], които са образувани, разпределени и решени едновременно (на едни и същи дати) от почти идентичен съдийски състав, независимо, че жалбите, по които са образувани, са постъпили в съда на различни дати, в период от над 20 дни.

Със свое определение от 19.07.2022 г.[2], ВАС незабавно и безусловно нарежда на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ) да прекрати блокирането на достъпа на служители на „Евролаб 2011“ ЕООД с цел извършването от тях на товаро-разтоварна дейност на границата и изпълнението на функцията на „оператор“ по смисъла на Регламент (ЕС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15.03.2017 г. Според ВАС действията на БАБХ по непредоставяне на такъв достъп на „Евролаб 2011“ ЕООД представляват неоснователни фактически действия, които не се основават на административен акт, по смисъла на чл. 250 от Административно-процесуалния кодекс. С Определение от 29.07.2022 г.[3] ВАС отказва тълкуване на Определението от 19.07.2022 г. и потвърждава действието му. Впоследствие, със Заповед от началото на август 2022 г.[4], изпълнителният директор на БАБХ изрично постановява, че единствено служители на БАБХ могат да извършват товар-разтоварна дейност, тъй като тази дейност е част от официалния фитосанитарен контрол на страната.

Анализът на съдебните актове, постановени от Върховния административен съд по адм. д. 6328 / 2022 г., показва съществени несъответствия с действащото законодателство. Съдът е уважил жалба по реда на чл. 250 от АПК при липса на законовите предпоставки за уважаването ѝ. Не е взето предвид обстоятелството, че действията на БАБХ са се основавали на закон (Регламент (ЕС) 2017/625 и Закона за БАБХ), чието действие е пряко и не се нуждае от опосредяване чрез издаване на административен акт, който го преповтаря. Уважаването на жалба по реда на чл. 250 на АПК изисква извършване от администрацията на фактически действия, които не се основават нито на закон, нито на административен акт. Поради това, и доколкото действията на БАБХ са осъществявани в изпълнение на законовите ѝ функции на орган на официален контрол, издаването на административен акт в изпълнение на закона (какъвто впоследствие, в началото на август, е издаден) не е било необходимо за легитимността на действията на БАБХ. В подкрепа на това становище са следните аргументи:

Оператори по смисъла на Регламента са физически и юридически лица, които имат задължения, свързани с прилагане на изискванията за безопасност, цялост и здравословност на храните и фуражите на всички етапи на производството, преработката и разпространението им, както и относно здравеопазване на животните, изисквания във връзка с ГМО, био производство, странични продукти, продукти за растителна защита и пестициди, етикетиране на храните и други подобни. Накратко, това са производители, дистрибутори, разпространители, вносители, износители, както и всички лица, които без да имат такива качества, са упълномощени да извършват спомагателни дейности по отношение на храните и фуражите. Следователно, „оператор“, по смисъла на Регламента, е едно изключително широко и нееднородно качество, като обединяващо всички оператори е задължението им за спазване на изискванията на националното и европейско законодателство по безопасност на храните и фуражите.

В конкретния случай, „Евролаб 2011“ ЕООД, доколкото няма данни да е друг вид оператор (напр. вносител, производител, разпространител), очевидно е оператор, който осъществява спомагателни дейности по въвеждането на стоки на територията на Съюза и който следва да предостави на органите на официалния контрол пълен достъп до стоките и документите за тях, като качеството му на такъв оператор е възникнало по силата на договори между него и съответните вносители срещу уговорено по договора възнаграждение.

Органите на официалния контрол (в случая – служителите на Министерство на земеделието и храните и БАБХ) са тези, които следят дали операторите спазват законовите изисквания, включително тези за въвеждане на стоки на територията на Европейския съюз. Те са и тези, които по Регламент са отговорни с особено внимание да извършват граничен контрол на всички стоки, въвеждани на територията на ЕС преди пускането им в свободно обращение и по начин, позволяващ адекватно справяне с рисковете за здравето, като това по дефиниция включва и осъществяване на контрола без предварително уведомяване на контролираните лица. Доколкото дейността по официален контрол генерира разходи, именно органите на официален контрол имат право да събират държавни такси в размер, необходим за покриване на разходите.

За ефективно осъществяване на контрола операторите са длъжни да оказват пълно съдействие на органите на официалния контрол и да им предоставят пълен достъп до всички стоки, животни, документи, помещения и оборудване, които контролират. Операторите, които отговарят за въвеждана в Съюза стока, са длъжни незабавно да предоставят на официалния контрол всякаква информация за въвежданата стока на електронен или хартиен носител.

От разпоредбите на Регламента могат да се направят няколко относими за случая извода:

  • Понятието „оператор“, по смисъла на Регламента, е едно изключително широко и нееднородно качество, включващо всички лица, които имат отношение към храните и фуражите на всички етапи от производството, преработката и разпространението им. Законовият критерий, обединяващ различните видове оператори и даващ им качеството „оператор“ по смисъла на Регламента, е задължението им за спазване на изискванията на националното и европейско законодателство по безопасност на храните.

 

  • Всички оператори подлежат на официален контрол от страна на органите на официален контрол, които в случая са органите на Министерство на земеделието и храните (МЗХ) и Българската агенция по безопасност на храните[5] (БАБХ).

 

  • Всички оператори дължат пълно съдействие на органите на официалния контрол и осигуряване на незабавен достъп до всички стоки, животни, документи, помещения и оборудване.

 

  • Официалният контрол на всички оператори се извършва: редовно; без предварително уведомяване; с подходяща честота, основана на риска; предварително (преди разрешаване на свободното движение на стоките и животните на територията на Съюза); при еднакви условия спрямо всички оператори и; с прилагане на минималната административна тежест на операторите, която обезпечава ефективността на контрола.

 

  • Методите и техниките на официалния контрол[6] са изброени примерно и неизчерпателно, като изрично е посочено, че официалният контрол се осъществява, според случая, и чрез всяка друга дейност, която без да е изрично посочена, е необходима за установяване на случаи на несъответствия.

 

  • Официалният контрол, осъществяван на граничните контролно-пропускателни пунктове (ГКПП) по отношение на стоки и животни, въвеждани на територията на Съюза, е вид официален контрол – обект на специална и детайлна регламентация, предвид особената си важност за общественото здраве. Официалният контрол на ГКПП включва проверки на документи, проверки за идентичност и физически проверки.

 

  • Дейността по осъществяване на официален контрол (включително на ГКПП) генерира разходи, поради което именно органите на официален контрол (а не частни лица) имат право да събират държавни такси и налози за осъществяването му, в размер, който покрива, но не надвишава размера на разходите за осъществяване на официалния контрол.

 

  • Операторите, осъществяващи спомагателни дейности по въвеждане на стоки и животни на територията на Съюза, нямат право да събират държавни такси за дейности, представляващи част от официалния контрол. Такова право те нямат, както по правилата на Регламента, така и на основание Закона за държавните такси[7].

 

  • Органите на официален контрол могат да делегират задачи по официален контрол на други органи, при условия, гарантиращи безпристрастността, качеството и последователността на официалния контрол и на другите официални дейности. Органите, на които са делегирани правомощия, следва да бъдат акредитирани в съответствие със стандарта на Международната организация по стандартизация (ISO) за извършването на инспекции.

 

В конкретния случай, спорните по делото въпроси са били какво представлява качеството „оператор“ и дали дейността по товарене и разтоварване е дейност по управление на товара и предоставяне на достъп – дейност, присъща на операторите, които го контролират, или тази дейност е част от дейността по официален контрол по смисъла на чл. 14 от Регламента.

Определението на ВАС от 19.07.2022 г. отразява разбирането, че „оператор“ е специална функция, осъществявана само на ГКПП от частно лице, и чиято същностна част е товаренето и разтоварването на стоки на границата срещу получаване на държавна такса. Изводите на Съда, че товаро-разтоварната дейност е част от управлението на товара, че предоставянето на достъп на БАБХ става чрез товаро-разтоварна дейност, извършвана от оператор срещу държавна такса, дължима на оператора, както и че БАБХ няма право да извършва товаро-разтоварна дейност, няма как да бъдат споделени, тъй като са в разрез с буквата и духа на Регламент (ЕС) 2017/625, както и на националното законодателство.

Не намира опора в закона изводът на Съда, че жалбоподателят „Евролаб 2011“ има „правомощия“ на оператор по смисъла на Регламент ЕС 2017/625 на Европейския парламент и Съвета от 15 март 2017 г., вкл. товаро-разтоварни дейности, които правомощия БАБХ неоснователно му пречи да осъществява. „Евролаб 2011“ ЕООД е частно лице и няма никакви нормативно възложени правомощия, доколкото правомощия имат единствено органите на публична власт.

Официалният контрол се осъществява спрямо всички оператори, както и спрямо всички стоки и животни. Понятието „оператор“ е разнородно, като само един от видовете оператори са тези, отговарящи за въвеждане на стоките на територията на Съюза. Тези оператори са длъжни да осигуряват на контролните органи незабавен достъп до стоки, документи и помещения за осъществяване на официален контрол. Следователно, качеството „оператор“ по смисъла на Регламента, не е някакво специално качество, включващо набор от права, едно от които е правото за извършване на товаро-разтоварна дейност срещу възнаграждение, което вносителите по същество считат за държавна такса. Напротив, операторът, който отговаря за въвеждана в Съюза стока, има най-вече задължения, най-същественото от които е предоставянето на органите на официален контрол на пълен достъп до товара и придружаващата документация.

Регламентът не съдържа разпоредба и в определението на ВАС не се цитира такава разпоредба, според която товаро-разтоварната дейност е възложена на оператора, спомагащ за въвеждането на стоката в Съюза. В този смисъл, изводът на съда, че „доколкото товарът е под контрол на операторите, БАБХ няма право да извършва товаро-разтоварна дейност, а съгласно Регламента стоките се представят на контролния орган от операторите и те са тези, които извършват товаро-разтоварната дейност“ не намира опора в Регламента и противоречи на принципите за безпристрастност, качество, последователност, адекватност на контрола, както и на изискванията той да се извършва без предварително предупреждаване и да се основава на риска.

Един от методите на официален контрол на ГКПП (включително фитосанитарен) са физическите проверки, за осъществяване на които в определени случаи се налага разтоварване на част от стоките, подлежащи на официален контрол, съответно, впоследствие натоварване на разтоварената стока. Именно за осъществяването на такива дейности контролните органи следва да имат подходящ персонал и оборудване и именно такива дейности генерират и разходи, за покриване на които Регламентът разрешава събирането на държавни такси.

Не може да бъде споделено разбирането на ВАС, че товаро-разтоварната дейност представлява дейност по осигуряване на достъп, а не дейност по официален контрол, защото товаро-разтоварната дейност е необходима част от официалния контрол. Осъществяването на ефективен контрол, основан на риска, с подходяща честота и без предварително уведомяване и при спазване на изискванията на Регламента за безпристрастност, качество и последователност на контрола предполага именно органите на официалния контрол да имат достъп до целия товар, както и право на свободна преценка дали и коя част от него да разтоварят. Приемането на обратното би било в разрез с изискванията за ефективен контрол, защото означава, че физическата проверка би могла да се сведе до контрол по отношение на разтоварената част, определена от частно лице, което частно лице при това е в договорни отношения и представлява оператора – вносител. Поради това, товаро-разтоварната дейност представлява „дейност, необходима за установяване на случаи на несъответствия“ по смисъла на чл. 14 от Регламента и като такава е дейност по официален контрол.

Не може да бъде споделено и разбирането на Съда, че не служителите на БАБХ, а служителите на „Евролаб 2011“ ЕООД следва да събират такса за товаро-разтоварната дейност. Както вече посочихме, Регламентът изрично разрешава на органите на официален контрол да събират държавни такси, за да покрият разходите, генерирани от дейността по официален контрол. И доколкото товаро-разтоварната дейност като дейност, която е необходима част от официалния контрол, генерира такива разходи, то именно БАБХ следва да събира държавни такси за извършването ѝ, в размер, ненадвишаващ разходите за извършването ѝ.

Предвид изложеното, неосновано на действащото законодателство се явява разбирането на Съда, че „без да е издаден какъвто и да е административен акт, администрацията неправомерно, с фактически действия, забранява на операторите да управляват товара, който съгласно Регламента е под техен контрол“. Действително, товарът би могъл да е под контрол на оператора „Евролаб 2011“ ЕООД (ако това му е възложено по силата на договор с оператора – вносител), но операторът „Евролаб 2011“ ЕООД и въвежданият от него товар са обект на официален контрол от страна на органите на официалния контрол – БАБХ. За осъществяване на официален контрол, „Евролаб 2011“ ЕООД следва да предостави пълен достъп до товара, документацията, помещенията и оборудването, включително да предостави за разтоварване всяка една част от товара, доколкото това е иманентна част от официалния контрол. За осъществяване на официалния контрол не е необходимо издаване на нарочен административен акт, защото той се осъществява въз основа на закона и в изпълнение на законово възложена компетентност (Регламент (ЕС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15.03.2017 г. и Закона за БАБХ – чл. 2 и чл. 3).

Обстоятелството, че „Евролаб 2011“ ЕООД има сключени договори с вносителите не променя горните изводи. От една страна, видно от цитирания в Определението текст на договорите[8], на „Евролаб 2011“ ЕООД е възложена подпомагаща дейност във връзка с взимане на проби за лабораторно изследване и във връзка с товарене и разтоварване, но не и самата дейност по лабораторно изпитване, товарене и разтоварване. От друга страна, дори и да бяха възложени с договор, подобно възлагане не би могло да породи правен ефект, доколкото това са дейности, част от официалния контрол, които само органите на официален контрол могат да възлагат, при това по ред и при условия, регламентирани в закон.

Освен това, няма как по силата на договор да се възлагат и поемат задължения, които да отменят специалния разрешителен режим на границата. Наредбата за граничните контролно-пропускателни пунктове е категорична, че са забранени всякакви дейности, извършвани от външни лица, които затрудняват граничния контрол. Наредбата изброява изчерпателно допустимите дейности, които могат да бъдат извършвани от външни лица на границата и те са банкова, застрахователна и възстановяване на ДДС. Всякакви други дейности в зоните на ГКПП могат да се извършват само след изрично разрешение по определен в закона ред. В случая, очевидно няма и не се твърди да има разрешение от страна на контролен орган. Нещо повече, извършването на товаро-разтоварна дейност от страна на неоторизирано частно лице, при това представител на вносителя, във всички случаи би намалило или би създало съществен риск от намаляване ефективността на осъществявания официален контрол на ГКПП.

Не на последно място, недопустимо е частно лице да събира държавна такса. Макар да не е разгледал този въпрос изрично, в съобразителната част на акта ВАС индиректно е приел за неправилно БАБХ да определя в тарифа държавни такси за товарене/разтоварване и да ги събира „вместо“ „Евролаб 2011“ ЕООД. Този извод е свързан и произтича от неправилния извод на съда, че товаро-разтоварната дейност не е част от официалния контрол на ГКПП и БАБХ няма право да я извършва, а следва да приеме безрезервно и безусловно извършването ѝ от конкретно частно лице.

По същество, чрез своето определение съдиите от ВАС предоставят на едно частно юридическо лице част от правомощията на държавните органи на граничния официален контрол и то, както по отношение на осъществяване на контрола по същество, така и по събиране на държавна такса за тази услуга – схема, която вече познаваме от „Златната локва“, предоставена на „Пи.Еф.Си“ ООД[9].

Предвид изложеното, допускането и уважаването на жалбата на „Евролаб 2011“ ЕООД по реда на чл. 250 от Административно-процесуалния кодекс е крайно притеснително. По закон, ВАС може да постанови прекратяване действия на административен орган, какъвто е БАБХ, но само ако тези действия се извършват без законово основание, т.е. не са основани на закон или административен акт. Предпоставките за уважаване на жалбата по реда на чл. 250 от АПК, обаче не са били налице. Доколкото действията на БАБХ са именно в изпълнение на законово установените ѝ функции във връзка с извършването на граничен фитосанитарен контрол, те не представляват „неоснователни фактически действия“ по смисъла на чл. 250 от АПК.

[1] Адм. д. 6328 / 2022 г., адм. д. 6329 / 2022 и адм. д. 6330 / 2022 г. на Пето отделение, ВАС

[2] https://info-adc.justice.bg/courts/portal/edis.nsf/e_act.xsp?id=1967270&code=vas

 

[3] https://info-adc.justice.bg/courts/portal/edis.nsf/e_act.xsp?id=1969050&code=vas

[4] https://www.mediapool.bg/nova-zapoved-na-shefa-na-agentsiyata-po-hranite-sprya-evrolab-2011-da-raztovarva-na-granitsata-news338531.html

[5] чл. 2 и чл. 3 от Закона за БАБХ

[6] Член 14 Методи и техники на официалния контрол

Методите и техниките на официалния контрол включват според случая следното: a) преглед на въведения от оператора контрол и на получените резултати; б) инспекция на: i) оборудването, транспортните средства, помещенията и другите места под техен контрол и заобикалящата ги среда; ii) животните и стоките, включително полуготовите стоки, суровините, съставките, помощните средства за преработка и други продукти, използвани за приготвянето и производството на стоките или за храненето или лечението на животните; L 95/28 BG Официален вестник на Европейския съюз 7.4.2017 г. iii) продуктите и процесите за почистване и поддръжка; iv) проследимостта, етикетирането, представянето, рекламата и съответните опаковъчни материали, включително материали, предназначени да влизат в контакт с храни; в) контрол на хигиенното състояние в помещенията на операторите; г) оценка на процедурите за добри производствени практики, добри хигиенни практики, добри селскостопански практики и на процедурите, основани на принципите на анализ на опасностите и контрол в критични точки (HACCP); д) преглед на документи, данни от проследяването и други данни, които може да са от значение за оценката на съответствието с правилата, посочени в член 1, параграф 2, включително, когато е подходящо, документи, съпътстващи храни, фуражи и всякакъв друг вид вещества или материали, които постъпват в обекта или излизат от него; е) интервю с операторите и с техните служители; ж) проверка на измерванията, направени от оператора, и на други резултати от изпитвания; з) вземане на проби, анализи, диагностика и изпитвания; и) одити на оператори; й) всяка друга дейност, необходима за установяване на случаи на несъответствия.

[7] Чл. 1 от Закона за държавните такси

[8] „Евролаб 2011″ ЕООД ще „… подпомогне процеса на вземане на проби съгласно Регламент 2019/1793 на Комисията чрез разпределяне на необходимия персонал и оборудване на операции по товарене и разтоварване…“

[9] https://acf.bg/bg/kazusyt-zlatnata-lokva/


Сподели:

Прессъобщения

„Колко гласа имаме за Стефчо?“ Свидетелски разказ за нарушения в изборните секции в Симитли, гласували за Стефан Апостолов

Стефан Аврамов е шампион по преференции и на тези избори

Как гласуваха секциите в столичния квартал Христо Ботев

АКФ се солидаризира с Асоциацията на европейските журналисти – България и остро осъжда действията на властите срещу журналистката Мария Цънцарова.

АКФ за решението на КПКОНПИ за Слави Трифонов: Институциите отново насърчават политиците да нарушават закона

Прокуратурата е прекратила досъдебното производство по твърденията за подкуп от проф. Пламен Моллов. Чакаме отговора на Европейската прокуратура

АКФ: Съмнения за сериозни нередности в съдебните актове в полза на „Евролаб 2011“ ЕООД за Капитан Андреево

АКФ представи Годишния си мониторингов докад в Народното събрание

АКФ: Списъкът на политици и магистрати с недекларирано имущество в чужбина ще остане тайна

Годишният мониторингов доклад на АКФ за 2021: Корупцията по високите етажи на властта остава скрита

Медиите за нас

Der Standard: Още през 2019 АКФ изпраща сигнали до АДФИ и прокуратурата за Капитан Андреево

Андрей Янкулов: Странно е, че заместник-министър е освободен след твърдения за поискан 200 000 лева подкуп, а сега е възстановен на същата длъжност

Андрей Янкулов: Законопроектът за КПКОНПИ дава възможност за външен контрол върху прокуратурата

Глас срещу дърва за огрев, или за купения вот на предстоящите избори

Защо фалират банки в България? Решението от Страсбург и ненаучените уроци

Николай Стайков: Прокуратурата спаси много политици от неудобния въпрос за връзките им с Цветан Василев

Златната локва. Дълбоко в зеещата дупка на границата

Лора Георгиева: Притеснително е как съдът тълкува в противоречие на Регламента на ЕС и в полза на една частна фирма

"Толкова ясно, че няма накъде". Какво трябваше да декларира Слави Трифонов

Лора Георгиева от Антикорупционния фонд: Съдебните актове в полза на “Евролаб“ – има повод за съмнения