Анализ: Неправилното позоваване да следствена тайна при отказ на административните органи да предоставят обществена информация
При комуникацията си с различни държавни органи по повод отправяни от нашия екип заявления за достъп до обществена информация, от Антикорупционния фонд (АКФ) многократно получаваме откази на администрацията да предостави исканите доклади, анализи и заключения, до които е достигнала в резултат на упражняване на правомощията си. Причината – въпросните документи били изпратени по инициатива на самия държавен орган на прокуратурата или са изискани от нея за нуждите на прокурорска проверка. Това според административните органи е единствено основание да се откаже достъп до исканата информация, тъй като приложим се явявал специалният ред за разгласяване на материали от разследвания по чл. 198, ал. 1 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) – само след разрешение на прокурора. Този специален ред дерогирал общия по Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) според чл. 37, ал. 1, т. 1 от последния. Така информацията или въобще не се предоставя, или се чака разрешение от прокурора за това.
В следващите редове ще мотивираме съображенията си да считаме визираната практика на административните органи за незаконосъобразна.
I. Какво представлява следствената тайна и чии интереси защитава
Досъдебното производство по делата за престъпления от общ характер (тези, за наказателното преследване на извършителите на които отговорна е държавата) се провежда с цел да се съберат необходимите доказателства за разкриване на обективната истина относно релевантните за разследваното престъпление обстоятелства с оглед предаване на дадено лице на съд или прекратяване/спиране на разследването. Досъдебното производство няма публичен характер, за разлика от съдебното (където вече действа принципът на публичността), защото така се охраняват:
– общественият интерес да не бъде попречено на изясняването на всички относими факти по случая, респективно на бъдещото наказване на виновните лица;
– частният интерес на разследваните лица (а често и на пострадалите от престъплението) не всичко да става обществено достояние още на началния етап на установяване на фактите от разследващите органи.
Забраната за оповестяване на обстоятелства от разследването не е абсолютна. Предвид обстоятелството, че прокурорът ръководи досъдебната фаза на процеса, чл. 198, ал. 1 от НПК предписва именно той да дава разрешение за разгласяване на материали от разследването в случаите, когато след съобразяване с гореизложените обстоятелства, все пак може да се направи преценката, че преобладава общественият интерес публиката да бъде информирана за определени факти, установени в резултат на разследването (например с цел защита на обществената сигурност или търсене на съдействие от гражданите)[1].
Преценката на прокурора съгласно НПК обаче не подлежи на никакъв външен на институцията процедурен контрол.
Използваният в цитирания текст на ал. 1 израз „материалите по разследването“ не е съвсем ясен – дали се касае за всички материали по досъдебното производство, или само за тези, свързани със събраните доказателства, но доколкото в ал. 2 се говори за „материали по делото“, вероятно правилно би било по-широкото тълкуване.
II. Какво е приложното поле на следствената тайна
Не може да има никакво съмнение, че следствената тайна съществува само в рамките на досъдебното производство – това следва и от буквалното тълкуване на текста на чл. 198 от НПК, и от систематическото му място в кодекса.
Досъдебното производство започва или с изрично постановление на прокурора за образуването му, или с първото действие по разследване в случаите на неотложност или при явно извършване на престъпление. Досъдебното производство завършва с действията на прокурора след приключване на разследването, чрез които прокурорът решава изхода на досъдебната фаза.
Преди да съществува досъдебно производство не може да има следствена тайна, защото няма и разследване, тайната на което да се опазва.
Предварителната проверка, която прокурорът може да разпореди на друг държавен орган или да извърши сам с цел да събере достатъчно данни за извършено престъпление и образуване на досъдебно производство за поставяне на началото на разследването, не се регулира от НПК, а от чл. 145 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Предварителната проверка с цел събиране на достатъчно данни за извършено престъпление е извънпроцесуална дейност, върху която не се разпростират правилата на НПК. Например важат други срокове, различни от тези за разследването; лицата, които дават сведения, нямат процесуалното качество на свидетели, респективно правата и задълженията на свидетел по НПК, включително и не носят наказателна отговорност за лъжесвидетелстване в рамките на предварителна проверка; действията, които се извършат, нямат процесуална стойност в бъдещия наказателен процес и пр.
След като предварителната проверка изначално дори не се урежда от НПК, няма как приложение спрямо материалите по нея да намери и конкретната разпоредба на чл. 198 от същия. Това не би могло да стане и в резултат на разширително тълкуване или правоприлагане по аналогия, доколкото би довело до недопустимо ограничаване на правото на гражданите на достъп до обществена информация.
На още по-силно основание гореизложените разсъждения са относими и когато се касае за прокурорска проверка по реда на ЗСВ, която е разпоредена или извършена с цел изпълнение на конституционното правомощие на прокурора да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове например, а не извънпроцесуално да събира първоначални данни с оглед изясняване на въпроса има ли основания за започване на разследване. Че чл. 198 от НПК би могъл да се разпростира и върху материалите от такива прокурорски преписки, е заключение, лишено не само от легална опора, както е в горния случай, но и от каквато и да е логика, доколкото подобни преписки дори не касаят наказателноправни, а административноправни въпроси.
След като делото е внесено в съда, действа принципът на публичност при разглеждането му – т.е. правилото е, че се разглежда в открито съдебно заседание и материалите по него се обсъждат не само в присъствието на страните, но и на всяко заинтересовано лице. От визираното правило, разбира се, има и изключения, но за наличието на такива се произнася съдът, а не прокурорът.
III. Противоречивата съдебна практика по въпроса
В редица, особено по-стари, решения на Върховния административен съд (ВАС) се приема, че „редът за предоставяне на информация, събрана, създадена и съхранена при разследването и проверката по едно наказателно производство, независимо от етапа на досъдебната фаза, в която то се намира, е този по чл. 198, ал. 1 от НПК“. [2]
Вероятно именно тази практика на ВАС служи като основание за административните органи да отказват предоставяне на каквито и да е свои материали, които по една или друга причина са били инкорпорирани в прокурорска преписка. Трябва да се отбележи обаче, че в тези решения от една страна действително се говори за разследване и проверка, но пък от друга – за „етап на досъдебна фаза“, т.е. може да се направи изводът, че се визират материали, които макар и да са събрани в хода на предварителна проверка, по преписката вече все пак има образувано наказателно производство, намиращо на досъдебна фаза, което обуславя приложението на НПК и спрямо тях.
Съществува и практика на ВАС [3], в която изрично се приема, че чл. 198 от НПК е приложим само при образувано досъдебно производство, респективно не е приложим, когато няма такова. Независимо дали дадена проверка е извършена от административния орган по собствена инициатива в предмета му на компетентност, или е възложена от прокурор, според ВАС тази предварителна проверка не може да се отъждестви с образувано наказателно производство. Следователно и материалите по тази преписка не се предоставят по реда на НПК.
IV. В заключение
Наличието на прокурорска преписка по даден казус не може да бъде удобно извинение за автоматичен отказ на административния орган да предостави исканата му обществена информация и препращане на всички по-нататъшни въпроси към прокуратурата.
Принципът на ЗДОИ е администрацията да осигурява достъп на гражданите и гражданските организации до търсената обществена информация. Основанията за отказ трябва внимателно да бъдат проверени от административния орган, като меродавно за относимостта на чл. 198, ал. 1 от НПК към конкретния казус не може да бъде становището на самия прокурор, който е изискал някакви материали от административния орган и решава да му забрани да ги разгласява. Административният орган би следвало сам да си изясни: 1) има ли образувано наказателно производство, което да се намира на досъдебна фаза и 2) приобщена ли е исканата по реда на ЗДОИ информация към материалите по това разследване, и едва тогава да търси разрешението на прокурора дали може да предостави информацията. Ако някое от посочените две условия не е налице, то тогава административният орган би следвало просто да уважи искането, ако останалите законови предпоставки за това са налице.
[1] Предстои и Върховният касационен съд (ВКС) да се произнесе с тълкувателно решение относно прилагането на чл. 198 от НПК по искане на Висшия адвокатски съвет предвид зачестилите случаи на публикуване от обвинението на материали от разследването
[2] Вж. например Решение № 17404 от 21.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7138/2013 г., Решение № 15920 от 29.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9826/2013 г., Решение № 2496 от 20.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11832/2013 г.
[3] Вж. например Решение № 3167 от 21.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11063/2015 г.
