До Комисията по правни въпроси в Народното събрание

Становище на АКФ oтносно проекта за Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (№ 702-01-26 от 06/10/2017 г.)

Фондация „Антикорупционен фонд“ (АКФ) работи в интерес на гражданското общество и в съдействие на правосъдието за възпрепятстване, изобличаване и разследване на корупцията на всички нива в страната и във високите етажи на властта. Като неправителствена организация извършваме проверки и анализ на достъпни източници и документи, за да подпомогнем разкриването на корупционни действия и злоупотреба с властта.

АКФ подкрепя усилията за противодействие на корупцията по високите етажи на властта, включително чрез повишаване капацитета и ефективността на компетентните органи. Съществуващата към този момент институционална и законодателна рамка се нуждае от съществени промени и усъвършенстване, за да може да отговори на високите обществени очаквания за противодействие на корупцията. По отношение на внесения от Министерския съвет и гласуван на първо четене проект на Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество изразяваме следното становище:

1. Концептуални въпроси
Законопроектът е поредният опит през последните три години за създаването на единен антикорупционен орган. Основно възражение към предложения проект е механичното съчетаване в рамките на една институционална структура (Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество/ КОНПИ) на твърде различни по естеството си функции и дейности – административно-наказващи, установителни, оперативно-издирвателни, аналитични и превантивни. От гледна точка на принципите на функционалния анализ, е оправдано в единен орган да се съчетаят функциите по проверка на имуществените декларации на лицата, заемащи висши държавни длъжности (досега осъществявани от специализирано звено в Сметната палата), установяването на конфликт на интереси (осъществявани от Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси), както и функциите по анализ и превенция на корупцията (Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет). По този начин би могъл да се изгради единен орган за интегритет с много ясни функции и правомощия. Такова беше и предложението в първия законопроект за противодействие на корупцията от 2015 г. В настоящия законопроект, следвайки предложенията от 2016 г., към органа се добавят функции по отнемане на незаконно придобитото имущество (осъществявани досега от КОНПИ). В допълнение се уреждат и оперативно-издирвателни функции (осъществявани досега от специална дирекция в ДАНС). Цялостният подход към изграждане на нов единен орган показва отклонение от стандартите за изграждане на добре и ефективно функциониращи институционални структури.

Въпреки това, предложеният законопроект може да бъде подобрен в няколко посоки. Предложената процедура за избор на председател и членове на комисията съдържа един изначален дефект – избор с обикновено мнозинство от Народното събрание, което позволява управляващото мнозинство да получи пълна доминация в състава на органа. За да се преодолее този проблем може да се предвиди изборът да се извършва с определено квалифицирано мнозинство – 2/3 или 3/5 от всички народни представители. Това разрешение предполага постигане на по-висока степен на съгласие около кандидати, които имат безспорни професионални качества и интегритет, признати отвъд политическата конюнктура. Аргументът, че това предложение би влязло в колизия с Конституцията, не може да бъде споделен. Конституционната разпоредба, според която „Народното събрание приема законите и другите актове с мнозинство повече от половината от присъстващите народни представители, освен когато Конституцията изисква друго мнозинство“ (чл. 82, ал. 2 КРБ) следва да се тълкува като установяваща минимален стандарт на демократична легитимност на приетите актове, а не като забрана за въвеждане на по-високи изисквания за мнозинство, в случаите, когато това е оправдано от естеството на приемания акт или вземаното решение. Конституционният текст „освен когато Конституцията изисква друго мнозинство“ следва да се приема като инструктивен и насочващ към разпоредбите, в които са уредени подобни квалифицирани мнозинства, а не като забранителна норма за въвеждане със закон на подобни мнозинства. Действително Конституцията предвижда в определени свои разпоредби различни квалифицирани мнозинства и тяхното прилагане е задължително. Въвеждането обаче със закон на изискване за квалифицирано мнозинство е оправдано от гледна точка на принципите на правовата държава и на разделението на властите. Възлагането на новия орган на контролни и санкционни правомощия, които съществено засягат правната сфера на личността, изисква да са осигурени гаранции за независимост на институцията. Очевидно изборът на председателя с обикновено мнозинство от парламента, не може да бъде такава гаранция. За да са спазени конституционните принципи, следва да бъде уреден избора на председателя на комисията да се извършва с квалифицирано мнозинство.

Същевременно в публикувания на 15 ноември 2017 г. доклад по Механизма за сътрудничество и проверка (МСП) изрично се посочва, че „ключов аспект ще бъде назначаването на ръководството на новата институция в рамките на открита и прозрачна процедура, за да се създадат условия тя да се ползва с широко доверие във всички слоеве на обществото, както и сред държавните служители.“[1]

2. Относно подаването на имуществените декларации
При попълването и подаването на имуществените декларации по чл. 37 от законопроекта, изрично да се предвиди задължение за обявяване на пълна информация за собствеността на юридически лица или други субекти, които са регистрирани в зони с преференциален данъчен режим (офшорни зони). Обявяването на тази информация да е във вид и формат, който да позволява на компетентния орган да извърши пълна проверка на декларираните обстоятелства. Най-работещ би бил стандарта, при който се обявява информация, която съответства по формат и обем на достъпната в Търговския регистър за регистрираните там юридически лица.

Обявяването на недвижимо имущество в чужбина също следва да е достатъчно детайлно, за да може да се извърши конкретна проверка относно стойността и местоположението на имота.
Относно обявяването на информация за парични суми, вложения в инвестиционни и пенсионни фондове, ценни книги и собственост на дялове в чуждестранни юридически лица – декларираните обстоятелства трябва да са във вид и формат, който да позволява на компетентния орган да извърши пълна проверка.

3. Относно функциите по отнемане на незаконно придобитото имущество
Предложението, съдържащо се в законопроекта, новата комисия да бъде изградена на базата на КОНПИ, не среща безспорно одобрение. Така например, в доклада на ЕК по МСП от м. януари 2017 г.[2] изрично се препоръчва да се преосмисли предложението КОНПИ да бъде разформировано и обединено с други органи, което според ЕК може да намали постигната ефективност до този момент. В доклада по МСП от ноември 2017 г. също се отбелязва, че е „важно да се гарантира, че тези промени не поставят под въпрос постигнатия вече напредък в тази област и способността на институциите да запазят положителната тенденция, наблюдавана до този момент.“

Трябва да се има предвид, че в легалната дефиниция по § 1, т. 3 от Допълнителните разпоредби за „значително несъответствие” („размер на несъответствието между имуществото и нетния доход, който надвишава 150 000 лв. за целия проверяван период“) размерът на сумата продължава да бъде твърде висок за българския икономически стандарт. По този начин се дава една своеобразна амнистия за значителни по размер доходи, придобити от незаконна дейност – средноаритметично тази сума е в двоен размер на месечната нетна средна работна заплата за страната. Считаме, че общия размер на несъответствието за целия проверяван период следва да е не по-голям от 50 000 лв.

По отношение на предвидения автоматизъм в производството за започване на цялостна проверка за установяване на незаконно придобито имуществото на основание констатирано несъответствие в размер над 20 000 лв. се открива възможност за необоснована репресия на гражданите като не се зачита правото на защита срещу актовете на комисията (чл. 108, ал. 5 във връзка с чл. 46, ал. 4 от законопроекта). Не е предвиден законов механизъм установеното несъответствие да бъде оспорено пред независимия съд, преди да се започне процедурата за цялостна проверка за установяване на незаконно придобито имущество.

4. Относно оперативно-издирвателните функции
Предложеният законопроект включва присъединяването към структурата на Комисията на специализирана дирекция от Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС) за противодействие на корупцията сред лицата, заемащи висши държавни длъжности. Във връзка с това е предвидено органите на Комисията по чл. 16, ал. 2 от законпроекта, да използват специални разузнавателни средства при извършване на оперативно-издирвателна дейност (чл. 102-104). Считаме, че упражняването на такива правомощия от орган, на който са възложени едновременно с това функции за проверка на имуществените декларации, установяване и превенция на конфликт на интереси и отнемане на незаконно придобито имущество създава предпоставки за концентрация на власт и възможни злоупотреби с нея, засягащи честта, доброто име и правата на гражданите. Използването на СРС и други оперативно-издирвателни средства е по начало прерогатив на разследващите органи и не следва да се разширява до случаи, извън целите на наказателното производство. Именно така обаче са формулирани някои от основанията по чл. 103: „1. получени данни за лица, заемащи висши публични длъжности, които се подготвят, извършват или вече са извършили прояви на корупция, които не са достатъчни за образуване или започване на наказателно производство; 2. получени данни за събития или действия, създаващи заплаха за корупция, в които са участвали лица, заемащи висши публични длъжности.“ Прекомерното разширяване на възможностите за превантивно използване на СРС влиза в колизия с гарантирани основни права и свободи на гражданите.

5. Относно функциите по установяване на конфликт на интереси
По отношение възлагането проверката за конфликта на интереси на служителите в администрациите, които не заемат висши държавни длъжности, на инспекторатите по чл. 46 от Закона за администрацията, считаме че предложената уредба крие сериозни рискове от злоупотреби. Към този момент инспекторатите нямат изградена експертиза за осъществяване на проверка на имуществените декларации и за конфликт на интереси. От друга страна, в много институции е създадена практика инспекторатите да се използват за политически поръчки за отстраняване на неудобни служители. Преди да се възложат на тези звена функции, които ще доведат до допълнително концентриране на власт и възможност за злоупотреби, следва да се гарантира интегритета на самите инспектори, които ще осъществяват тези функции. Ето защо е обосновано те също да бъдат подложени на проверки за интегритет преди да започнат да осъществяват новите си функции, както и на периодични проверки след това. Не са създадени и гаранции срещу неизбежната проява на противоречива практика по установявана на конфликт на интереси, като се има предвид децентрализираното осъществяване на проверките от различни инспекторати, а също и от специални комисии от служители. (Именно противоречивата практика по проверките на конфликт на интереси наложи промяна в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси през 2010 г. и създаването на специализирания и централизиран орган – Комисията).

От изключително значение е при преструктурирането на КПУКИ и вливането ѝ в новата комисия – да се гарантира, че негативните практики на администрирането на проверките, проявите на формализъм и селективност в подхода[3] – няма да бъдат пренесени в новия орган. Според доклада по МСП от януари 2017 г. КПУКИ продължава да не се справя ефективно с правомощията си като не са предприети решителни действия за преодоляването на слабостите в дейността: „По отношение на скандалите, станали обект на голямо обществено внимание, като например този от 2013 г., свързан с Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, не се предприемат ясни и решителни последващи действия.“[4]
Цялостната ефективност на КПУКИ за периода 2011-2016 г. е ниска, което е отразено и в доклада за дейността ѝ: „През 2016 г. КПУКИ е приела шест решения за установяване на конфликт на интереси, с които са установени 12 нарушения на глава втора и едно нарушение на глава пета. За периода 2011-2016 г. Комисията е приела 105 решения за установяване на конфликт на интереси и нарушения на глава пета, с които са санкционирани 137 лица, заемащи публична длъжност.“[5] За петгодишния период 2011-2016 г. това означава средно по 21 решения за установяване на конфликт на интереси годишно.

Важен индикатор за ефективността на КПУКИ е и статистиката за приключили в законовия срок производства. През 2016 г. около 30 % от производствата не приключват в законовия срок, а през 2015 г. този проблем е бил още по-голям – 50 % неприключили в срок производства.[6] Могат да се открият дори случаи, в които производство, започнало по сигнал от м. април 2013 г. е приключило 4,5 години по-късно – през октомври 2017 г. В този случай КПУКИ се задоволява само да констатира изтеклата давност, която погасява възможността за налагане на административно – наказателни санкции.[7]

Ключов аспект от дейността на КПУКИ във връзка с разглежданите производства е установяването на хипотези на свързани лица като предпоставка за установяване на конфликт на интереси. В тази връзка задълбоченият анализ на практиката по прилагане на закона, дава основание за извеждане на няколко препоръки, които да бъдат отразени в представения законопроект. Доколкото легалната дефиниция за свързани лица е буквално пренесена от ЗПУКИ в новия законопроект, могат да бъдат направени следните препоръки:

• Да се разшири понятието за свързани лица в § 1, т. 15 от Допълнителните разпоредби на законопроекта – да се разширят хипотезите на свързаност на основание родство по сватовство – до четвърта степен включително, както и да се включат и отчитат съществуващите отношения на фактическо съжителство като се приравнят на родство по сватовство. По този начин ще се намалят случаите на заобикаляне на закона, ще се улесни доказването на конфликта на интереси и ще се засили превантивния ефект.

• С оглед създаването на ясен законов стандарт и критерии за преценката на свързаност с физически и юридически лица, с които лицето, заемащо публична длъжност, се намира в икономически или политически зависимости – е необходимо да се предложи неизчерпателно изброяване на такива хипотези (подобно на неизчерпателното изброяване на видовете облаги). В тези случаи, фактическото съжителство може да се зачете като един от видовете свързаност, който е основание за преценка на изпадане в зависимост. В тази категория свързани лица може да се посочат и случаите когато едно лице упражнява контрол върху капитала и дейността на юридически лица, както е направено в ЗОП (препращащ към § 1, т. 13 и 14 от допълнителните разпоредби на Закона за публичното предлагане на ценни книжа) или както се предлага в т. 6 от § 1 на Допълнителните разпоредби – определение на понятието „контролиране на юридическо лице“.

По отношение на самото производство за установяване на конфликт на интереси следва да се въведе задължение за Комисията винаги да поканва лицето, срещу което е подаден сигнал, да се яви на изслушване, в което да се установят факти и обстоятелства от значение за процеса, а не формално да се прекратява производството поради липса на достатъчно доказателства.

В заключение, следва да изтъкнем, че създаването на нов антикорупционен орган не би постигнало поставените цели за противодействие на корупцията, ако не се съчетае с решителна реформа на прокуратурата като единствения орган, който ръководи разследването и може да повдига и поддържа обвинения срещу лицата, извършили корупционни престъпления. Без съдържателна реформа по посока на повишаване на капацитета и ефективността на прокуратурата, както и въвеждане на механизми за публична отчетност на прокуратурата и на главния прокурор, включително и механизъм за разследване и отстраняване на главния прокурор, каквито са препоръките на Европейската комисия и на Венецианската комисия[8], не би могло да се очакват позитивни резултати в противодействието на корупцията.
При второто четене на законопроекта в Комисията по правни въпроси заявяваме желание за участие на наш представител на основание чл. 42 ПОДНС.

[1] Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по Механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел, 15.11.2017г. COM(2017) 750 final (раздел 3.4., с. 9): https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-bulgaria-2017-com-2017-750_bg
[2] Вж. Раздел 3.2., с. 13 от българската версия на доклада: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com-2017-43_bg.pdf
[3] Решение №РП-103-17-099/25.07.2017 г. на КПУКИ за прекратяване на производство (кмет на областен град);
Решение № РП-087-17-082/ 27.06.2017г. на КПУКИ за прекратяване на производство (относно директора на НИМ)
[4] Доклад по Механизма за сътрудничество и проверка за 2017г., COM(2017) 43 final/25.1.2017 г.: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com-2017-43_bg.pdf
[5] Годишен доклад за дейността на КПУКИ през 2016 г., с. 10: http://www.cpaci.bg/documents/cpaci_annual_report_2016.pdf.
[6] Пак там, с. 9.
[7] Сигнал до КПУКИ с рег. № С – 130/30.04.2013, приключен с решение № РП-130-13-145 от 03.10.2017 г.: http://www.cpaci.bg/images/rdop/2017/rp-145.pdf (кмет на Община Ракитово).
[8] Venice Commission, „Bulgaria: Opinion on the Judicial System Act“, adopted at 112th plenary 6-7 October 2017. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2017)018-e