Контролът върху наказателното преследване - необходимата реформа на наказателното правосъдие

Андрей Янкулов, старши правен експерт, Антикорупционен фонд

 

Резюме: Настоящият анализ предлага концепция за адресиране на основни проблеми на системата на наказателно правосъдие през правомощията на прокурорската институция, като бъдат: 1) изцяло елиминирани фактическите проявления на функцията по „общ надзор“ на прокуратурата като отживелица от времето на тоталитарната държава; 2) предвидени форми на външен процедурен контрол върху към момента напълно безконтролния начин, по който се провежда наказателното преследване – дали, на кого, кога и за какво да бъде повдигнато обвинение за престъпление от общ характер. Този контрол трябва да се осъществява от съда и да засяга както случите, в които носителят на правомощието да обвинява – прокуратурата, го упражнява, така и онези, в които не го прави. Процедурните възможности за контрол и въздействие от съда върху начина на осъществяване на наказателното преследване биха създали по-добри предпоставки за постигане на по-качествено функциониращо обвинение и оттам на по-добре работещо и справедливо наказателно правосъдие, отколкото уповаването единствено в създаването на някакъв дори и перфектен механизъм за институционален контрол върху прокуратурата.

Можете да изтеглите анализа във формат PDF от тук. 

Можете да изтеглите резюме на анализа във формат PDF от тук. 


2.Andrey_Yankulov_Analiz

 

През последните месеци все по-съществено място в обществения дебат започва да заема темата за необходимата реформа на прокуратурата като важна предпоставка за постигане на върховенството на правото в България, a оттам и за благополучието на нейните граждани. Това е безспорно положително явление, доколкото за проблемите на наказателното правосъдие започва да се говори от широк кръг граждани не само емоционално, под въздействието на поредния притеснил общественото съзнание конкретен казус, но и аналитично, с търсене на генезиса на съществуващите проблеми, които действащият модел на наказателно правосъдие е създал, съответно и как да бъдат разрешени. Дори само това е голямо достижение на гражданското общество у нас, защото публичността сама по себе си ограничава възможностите за своеволно прекомерно използване на лостовете на наказателната репресия, съответно за липса на реакция при очевидни за множество граждани причини те да бъдат задействани.

Целта на настоящото изложение е да подпомогне развитието на публичния дебат по темата като представи една гледна точка за най-съществените проблеми, касаещи прокуратурата, и техните възможни решения. Важно е още тук да се уточни, че за съжаление едва ли е обективно възможно състоянието на правовата държава да се подобри рязко в резултат единствено на каквито и да е (дори и идеални „на хартия“ или пък великолепно сработили някъде другаде) нормативни регулации, които като с магическа пръчка да излекуват всички недъзи на обществото, особено посредством наказателното правосъдие. Такива надежди не бива да му бъдат възлагани, защото то никога не би могло да ги оправдае.

Преди да се премине към същината на анализа, от първостепенно значение е да се представи контекстът на съществуващия модел на прокуратурата и наказателния процес в България, за което се налага кратко изложение на европейската и в частност българската история на функцията по наказателно преследване.

 

I. Възникване на прокуратурите в различните правни системи

Действащите правни системи в съвременните общества могат да бъдат обособени в две големи групи – от семейството на континенталното право/civil law (Франция, Германия, Испания, Нидерландия и др.) и на англосаксонското/common law (Англия/Уелс/ Северна Ирландия, Ирландия, САЩ, Канада и др.).

В континенталните системи прокурорите се появяват още в края на феодализма първо във Франция, за да осъществяват наказателно преследване от името на държавата.[1] В континентална Европа първоначално наказателният процес е инквизиционен, т.е. разследващият, обвиняващият и решаващият орган не са разделени. С т.нар. Наполеонов Наказателно-процесуален кодекс (НПК) от 1808 г. се създава ministère public, което изпълнява ролята на прокуратура. В следващите години подобни структури се създават и в другите страни под френско управление, които след възстановяване на независимостта си ги запазват. В Германия прокуратурата (Staatsanwaltschaft) се създава в средата на 19-ти век при отделяне на разследващото от съдийското правомощие на инквизиционния съдия. До края на 19-ти и голяма част от 20-ти век в Германия разделянето на функциите на съдия и прокурор не е завършено. В този период компетентността върху досъдебната фаза се поделя между прокурора и германската версия на съдия-следователя, до отмяната на фигурата на последния през 1975 г., след което прокурорът поема контрола върху разследването преди внасяне на делото в съда. Във Франция, обратно, значителна роля в хода на досъдебната фаза, макар и по много ограничен кръг тежки или сложни дела, се запазва за съдия-следователя (juge dinstruction).[2]

В англосаксонските правни системи прокуратурите се появяват значително по-късно от тези на континента. Наказателното преследване се осъществява традиционно по инициатива на частни субекти, а не на публични органи. Дори в Англия и Уелс някаква форма на прокурорска институция е създадена едва в средата на 80-те години на миналия век, а истински облик на съвременна прокуратура започва да добива едва след Criminal Justice Act от 2003 г.[3]

 

II. Европейските прокуратури в днешно време

В Европа съществуват различни модели на устройство на съдебната власт, като в някои системи прокуратурата е част от нея, а в други е извън. Това разделение в наши дни има обаче по-скоро формален, а не същностен характер, що се отнася до статута и функциите на прокурорите. Дори и там, където прокуратурата формално е част от изпълнителната власт (Германия, Австрия, Нидерландия, Дания) и представители на последната принципно имат правомощието да дават указания на прокурорите дори по конкретни дела, това на практика не се случва или се случва много рядко.[4] В европейските демократични общества е налице ясна тенденция към все по-независим от политическо влияние статут на прокурорите, тъй като пределно ясна е опасността от използване на инструментите на наказателната репресия за политически цели.[5]

Показателни в това отношение са остро критикуваните от европейските институции съдебни реформи в Полша, които включват, освен създаването на механизми за политическо влияние върху съда, и прехвърлянето на прокуратурата към изпълнителната власт.[6]

Съвременните прокуратури се занимават основно с наказателно преследване, като възлагането на прокурорите на допълнителни функции извън наказателното правосъдие крие сериозен риск за правовата държава, защото означава свръховластяване при липса на механизми за контрол и възпиране. Подобно разпростиране на прокурорски правомощия вън от полето на наказателния процес се наблюдава в държавите от бившия съветски блок като реминисценция от статута на прокурорите по време на комунизма.[7]

 

III. Принципи на наказателното преследване в различните правни системи

Както вече стана дума по-горе, традиционно континенталните правни системи се характеризират с инквизиционен тип наказателен процес (inquisitorial system). Съвременният инквизиционен модел на наказателен процес обаче е много различен от своя първообраз, като промените се дължат както на привнасяне на елементи на състезателност, така и на развитието на разбиранията за справедлив съдебен процес. Този тип процес може да се дефинира като официално единно разследване от държавата на някакви обстоятелства с цел да се установи какво в действителност се е случило в живота. Досъдебната му фаза е добре развита, за да се установи истината още преди съдебния процес и да се предотврати пращането на невинни хора на съд. Съдията не е единствено пасивен наблюдател на поведението на страните, а му е отредена активна роля и в най-съществения елемент от процеса – доказването – трябва сам да събира доказателства, за да установи обективната истина, дори когато страните бездействат.

Обратно, англосаксонските правни системи традиционно изповядват състезателен тип наказателен процес (adversarial system) – съдията е само арбитър в спора между обвинението и защитата, не събира доказателства, досъдебната фаза е слабо развита, за истината се приема единствено това, което е установено в рамките на съдебния процес.

В континенталните правни системи исторически е застъпен принципът на задължителност на наказателното преследване (legality/mandatory principle) – т.е. на съд се предава всеки случай, при който има достатъчно доказателства за извършено престъпление, без право на преценка. Обратно, в англосаксонските системи действа принципът на преценка за целесъобразността на наказателното преследване (opportunity principle) – правоприлагащите органи имат възможност за избор дали да водят наказателно дело в зависимост от засегнатия интерес.[8]

На континента традиционно отсъства разделението между разследване и обвинение, логично следствие от инквизиционния тип на процеса. Исторически прокурорските органи съществуват дори преди полицейските, а след възникването на последните, разследването, което започват да провеждат те, бива поставено под контрола на прокуратурите. В англосаксонските системи полицията съществува преди прокуратурата и дори след появяването на последната, продължава да бъде налице по-ясна линия на разделение между полицейското разследване и обвинението.[9]

В съвремието в много от различните типове законодателства има все повече заемки от други системи. Принципа на задължителност на наказателното преследване например го няма в чист вид в модерните общества – винаги в дадени случаи съществува все пак някаква дискреция дали да се водят наказателни дела. Инквизиционният наказателен процес в първоначалното му проявление без разделяне на функциите по разследване, обвинение и решаване – разбира се също не се среща. Някои от важните им характеристики обаче са се запазили и до днес. Разбирането на този момент е ключово за същината на настоящото изложение.

 

IV. Къде сме ние

След Освобождението в България се въвеждат руските наказателнопроцесуални правила, които са изградени по френски образец, т.е. на континенталната правна система с традиционните ѝ и разказани накратко по-горе проявления относно наказателното правосъдие.[10] Разследванията се провеждат от съдебни следователи (членове на окръжните съдилища, след 1935 г. се наричат „съдии-следователи“) със съдействието на полицията; делата се внасят в съда от прокурора, а компетентен да прекрати разследването е единствено съдът. Следователно налице е типичното за френския процес поделяне на отговорността за досъдебната фаза между съда и прокуратурата.

След установяването на комунистическата власт прокуратурата се централизира, а прокурорът се превръща в основната фигура и „господар“ на досъдебната фаза, докато следователите от органи на съда преминават първоначално към прокуратурата, а по-късно към МВР. Основното правомощие на прокуратурата обаче става не провеждането на наказателно преследване, а по съветски образец да осъществява общ надзор за законност върху поведението на администрацията и гражданите.

След демократичните промени се създава единна съдебна власт, включваща в себе си съд, прокуратура и следствие. Прокурорът продължава да има основна роля в досъдебната фаза, но постепенно се въвеждат редица форми на съдебен контрол – при извършване на принудителни и тайни действия по разследване, на мерките за неотклонение, на прекратяване на разследването и пр. Макар и с новата конституция да отпада функцията по общ надзор за законност, такъв на практика продължава да се упражнява от прокуратурата вече десетилетия.[11]

Въпреки че с предоставянето на съда на множество съществени контролни функции във фазата на разследването прокурорът да губи положението си на пълен господар (dominus litis) на досъдебното производство, той остава такъв на функцията по наказателно преследване при наказателните дела от общ характер.[12] Единствено прокурорът продължава да решава самостоятелно и без никаква пряка външна процесуална намеса дали, на кого, кога и за какво да бъде повдигнато обвинение пред съда, т.е. притежава пълен монопол върху функцията по наказателно преследване. Прокурорът носи и цялата отговорност за разследването, като разследващите органи са му процесуално подчинени (с което приемаме съвременния германски модел за сметка на френския).

Българският наказателен процес, както всеки такъв в една съвременна правна система, прогласява принципите на състезателност и централно място на съдебното производство (чл. 7 и чл. 12 от НПК), но успоредно с това запазва философията на инквизиционния процес относно разкриването на обективната истина (чл. 13 от НПК), провеждане на пълно доказване още от досъдебната фаза (чл. 226 ал. 1 и чл. 246 ал. 1 от НПК) и ангажираността на съда в събирането на доказателства (чл. 107 ал. 2 от НПК). Следователно на съда е отредена типичната за континенталната система роля на активен субект в процеса по доказване и не може да бъде квалифициран като обикновен арбитър по англосаксонски модел на спора между страните по наказателното дело. Основна задача на процеса остава осигуряването на разкриване на престъпленията, разобличаване на виновните и правилно прилагане на закона (чл. 1 ал. 1 от НПК), за което трябва да способстват всички участващи в него държавни органи.

Нещо повече, активната роля на съда по континентален модел следва и от факта, че веднъж внесъл обвинителен акт в съда, прокурорът не може да се разпорежда с обвинението – нито може да го оттегли (може да не го поддържа при съдебните прения, но въпреки това за съда няма пречка да постанови осъдителна присъда), нито може да го измени, без това да бъде одобрено от съда.

У нас категорично действа принципът на задължителност на наказателното преследване (legality/mandatory principle), макар и тук също да има някои заемки от другата система. Например прокурорът има дискреция дали да предаде на съд, или да не образува/ прекрати делото срещу, а съдът – дали да осъди, или не, непълнолетен извършител на престъпление с по-ниска степен на обществена опасност (чл. 61 от Наказателния кодекс (НК). Липсата на възможност за дискреция в общия случай означава на практика, че осъществяването на наказателно преследване не би трябвало да се приоритизира (като в някакъв период се преследват например извършителите на определени престъпления за сметка на други, които няма да бъдат преследвани, защото това не представлява обществен интерес в конкретния момент). В този смисъл неотговарящо на принципа на задължителността би било твърдението, че прокуратурата осъществява „наказателна политика“, ако основно нейно проявление би бил изборът какви престъпления и как да бъдат разследвани.

 

V. Прокурорските „подводни камъни“, заложени след демократичните промени

Структурирането на съдебната власт с новата конституция представлява хибрид между положението преди и след 9-ти септември. Прокуратурата е приближена към съда в единната съдебна власт с цел да бъде предпазена от политическо влияние. Използвана е формулировката, че структурата ѝ е в съответствие с тази на съдилищата (чл. 126 ал. 1 от Конституцията). Същевременно обаче, противно на това правило, от комунистическите конституции се запазва фигурата на главния прокурор (чл. 126 ал. 2 от Конституцията), който не е съответен на никой орган в съда, доколкото няма „главен съдия“, който да е позициониран над председателите на Върховния касационен и Върховния административен съд, така както главният прокурор стои над административните ръководители на Върховна касационна и Върховна административна прокуратура, които са му заместници.[13]

Прокуратурата продължава да съществува като строго централизирана и йерархична структура, на върха на която стои главният прокурор. Този модел на субординация обаче трябва да се признае, че следва не толкова от самия нов основен закон, колкото от заварената институционална култура, Закона за съдебната власт (ЗСВ) и НПК.[14]

Фигурата на главния прокурор през годините се оформи като все по-видим фактически център на власт най-вече защото:

1) Властта му в самата прокуратура е неоспорима вследствие на многото възможности за формално и неформално въздействие върху прокурорите и култивираната среда на подчинение;

2) Ръководената от него институция притежава монопол върху това дали, на кого, кога и за какво да бъде повдигнато обвинение (функцията по наказателно преследване), което дава възможност напълно безконтролно да бъдат образувани/ съответно да не бъдат образувани разследвания срещу един или друг, разследвания да „стоят на трупчета“ и да бъдат активирани в подходящия момент и пр. Същевременно самият факт на обвинението е достатъчно сериозно засягащ правната сфера на обвиняемия, последиците от него често са за продължителен период от време и не се ограничават само в рамките на наказателния процес, т.е. опасността от безконтролното упражняване на функцията по наказателно преследване е значителна. В редица случаи непосредствено след органите на досъдебното производство върху предполагаемия извършител отведнъж се изсипват куп други институции, които започват да го проверяват за всевъзможни потенциални прегрешения в полето си на дейност – Национална агенция за приходите, Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество, Инспекция по труда и пр. Дори и в крайна сметка съдът да се произнесе за неоснователността на прокурорската теза и да оправдае подсъдимия по наказателното дело, пораженията вследствие на упражнената със и покрай самото обвинение държавна репресия са вече направени и може да се търси само тяхното възмездяване чрез ангажиране на отговорността на държавата. Особено в последните години, с постепенното узряване на част от гражданското общество, малка част от медиите и малцина политици, двойните стандарти при упражняването на наказателна репресия започнаха да се изсветляват по множество случаи, представляващи сериозен обществен интерес – към едни казуси се подхожда изключително активно и процесуално, и извънпроцесуално, а други потъват в забвение и никой никога не разбира какво се е случило с тях; [15]

3) Прокуратурата продължи да упражнява т. нар. надзор за законност върху дейността на административните органи, което ѝ позволи не само да се позиционира като фактически регулатор на обществени отношения, в които няма работа, но и така удобно да упражнява власт когато прецени за удачно, да печели точки пред общественото мнение от загриженост по този или онзи проблем и да респектира администрацията, а контрол върху тези ѝ властнически прояви също отсъства.[16] Административната дейност се разпростира в множество различни сфери, в които работят съответни регулатори със специфична квалификация – когато реши да се намеси, прокуратурата на практика ги дублира, съответно пък когато тя не прави нищо по даден въпрос от компетентността на някой държавен орган, последният често също бездейства, чакайки определено поведение да му бъде предписано от прокурор;

4) В органа за управление на единната съдебна власт  – Висшия съдебен съвет, влияе осезаемо върху съда.

В резултат на нормативния монопол на прокуратурата върху функцията по наказателно преследване и фактически създалото се положение вследствие не само на регулациите, но и на институционалната култура, на неоспорване на властта на главния прокурор в самото държавно обвинение, се оказа в действителност, че той е имунизиран от каквото и да е наказателно разследване за дългия си мандат от седем години.[17] Успоредно с това, отново в резултат на същия този монопол върху функцията по наказателно преследване, се установи положението, че мнозинството от представителите на политическата квота (половината от изборните му членове – единадесет) в призвания да управлява магистратурата, и съответно да търси отговорност от магистратите, Висш съдебен съвет (ВСС) също не са склонни да се конфронтират с човека на върха на органа, който обвинява. Вероятно давайки си сметка, че от калните борби на тепиха на младата демокрация никой не е излязъл съвсем чист и все нещичко за някое обвинение при желание винаги може да се намери, но пък може и да не се извади.[18] Прибавяйки към политическата квота прокурорската и следователската (пет от единадесетте от професионалната квота, останалите шест се избират от съдиите), се получава съвсем логичният резултат на имунитет и от всякаква, не само наказателна, но и каквато и да е друга отговорност на главния прокурор.[19]

В обобщение на изложеното може да се каже, че обикновено свързваните с фигурата на главния прокурор проблемни аспекти, от гледна точка на фактически безконтролност и имунитет, всъщност са до голяма степен проявление на възможностите на самата институция („правомощия“ не би било съвсем точно отразяващо действителността определение, доколкото предполага конституционна основа, а такава не съществува при т. нар. „общ надзор“).

 

VI. Съдебната реформа досега

До момента адресиран беше четвъртият от изброените в предишния раздел проблеми – влиянието на прокуратурата върху съда по кадрови, дисциплинарни и прочее въпроси, касаещи съдиите. Както е добре известно, това се случи с конституционните промени от 2015 г., с които ВСС беше разделен на две колегии – съдийска и прокурорска, от които всяка да се занимава без намеса от другата с темите, касаещи отделните магистратски съсловия, именно с цел осуетяване на въпросното влияние.[20] Остават обаче лостовете на въздействие от прокурорската квота в пленума на ВСС (например при избор на председателите на върховните съдилища) и прекомерната тежест на политическата квота.

С някои промени в ЗСВ[21] и НПК[22] се потърси и нещо като ограничаване на формалната власт на главния прокурор в прокуратурата чрез разпоредбата, че подчинени ще са му само административните ръководители, както и даване на повече формални гаранции на наблюдаващия прокурор за ненамеса във вътрешното му убеждение при вземане на решения по делата. Както вече беше посочено обаче, особеното място на фигурата на главния прокурор в днешната система на държавните органи в България следва далеч не само от нормативно разписаните му правомощия спрямо другите прокурори.

 

VII. Двете изразени до момента ключови идеи за бъдеща съдебна реформа – 1) премахване на фигурата на главния прокурор и 2) засилване на политическия контрол върху прокуратурата

Генералното премахване на фигурата на главния прокурор е логично предложение, доколкото директно адресира първия от изброените в раздел V. проблеми – неговата неоспорима власт вътре в самата институция. Вероятно подобна радикална стъпка би могла да има позитивен ефект върху системата на наказателното правосъдие, тъй като безспорно ще доведе до разпиляване между различни субекти на към момента единната власт в рамките на държавното обвинение. С основание може да се очаква, че това би се отразило положително, ако не на способността на прокуратурата да обвинява (която е възможно дори да пострада от редуциране на субординацията), то със сигурност поне на опасността от неправомерно упражняване на репресивните ѝ правомощия, тъй като отделните ръководители би следвало под някаква форма да се контролират и възпират взаимно.

Идеите за засилване на политическия контрол върху прокуратурата варират от изваждането ѝ от съдебната власт и прехвърляне към изпълнителната или обособяването ѝ като самостоятелна структура нито към съдебната, нито към изпълнителната, до запазване на мястото ѝ като част от съдебната власт, но при създаване на механизми за контрол от парламента.

Общото между тези идеи е възприемането от една страна на концепцията, че прокуратурата и съдът в името на правосъдието трябва да са по-раздалечени (дори и запазени като отделни части от съдебната власт, това единство ще остане по-скоро проформа, доколкото парламентът ще контролира прокуратурата, както контролира изпълнителната власт, а съдът ще се самоуправлява), защото прокуратурата е страна по наказателните дела, така както е и защитата, а съдът е арбитър на спора между тях. От друга страна се застъпва тезата, че прокуратурата осъществява наказателната политика на държавата съвместно с изпълнителната власт, поради което стои много по-близо до нея, отколкото до съда.

Концепцията за „съда – арбитър“ и „прокурора – страна“ страда от базисния недостатък, че не отчита нито положението на съда в системата на наказателното правосъдие от континентален тип, имащо своя генезис в инквизиционния, а не състезателния модел процес, нито естеството на „спора“ между прокурор и защита, доколкото, отново за разлика от класическия англосаксонски състезателен процес, в континенталните системи силно развита е досъдебната (преди същинския съдебен процес) фаза, където страни няма (формират се едва на съдебната), а прокурорът се явява решаващ орган дали самостоятелно, дали съвместно със съда.

Без никакво съмнение функциите на прокурора на досъдебната фаза могат да бъдат определени като „квази-съдебни“, защото трябва да взема решенията си, ключови за тази фаза на процеса, по вътрешно убеждение, съблюдавайки висок професионален стандарт, независимост и безпристрастност, както в интерес на обвинителната теза, така обаче и в полза на обвиняемия.[23] [24] За разлика от другата страна в процеса по-късно на съдебната му фаза, която винаги трябва да действа само в интерес на обвиняемия и никога в негова вреда, т.е. трябва да бъде пристрастна, за да се реализира адекватно правото на защита.

Разгледана на чисто принципна основа, „близостта“ между съда и прокуратурата би била сериозен проблем, когато прокуратурата упражнява механизми за контрол върху съда, но със сигурност пък би представлявала положително явление за правосъдието, когато влиянието всъщност е в обратната посока – ако съдът контролира прокуратурата.

Що се отнася до „близостта“ между прокуратурата и изпълнителната власт, по-горе вече беше посочено, че е доста спорно становището за провеждане на „политика“ при осъществяване на наказателното преследване предвид запазения принцип на задължителност, който действа у нас и никога не е имало някакъв спор, че това не трябва да се променя.

В заключение трябва да се каже, че винаги когато се разсъждава за нормативни промени, трябва да се стремим да отчитаме съществуващото фактическо положение от гледна точка на публичната среда, която те ще регулират, съобразно цивилизационното развитие, институционалните традиции (и слабости) и политическата култура на съответното общество, за да можем да прогнозираме бъдещия резултат от тях. В преминалите вековен път в изграждане на парламентаризма общества би било много по-реалистично да се очаква, че политически контрол чрез парламента върху наказателното преследване е по-малко вероятно да се изроди в безпринципно използване на инструментите на наказателната репресия срещу политическите противници и съответно за опазване на политическите приятели. За съжаление обаче при реалността в България е трудно да повярваме, че парламентът би могъл адекватно да контролира провеждането на наказателното преследване,[25] особено ако очакваме адекватният контрол да бъде само институционален, а не и процедурен – в рамките на самия наказателен процес. Още повече че имаме доста реални примери за различни регулатори, които формално са под парламентарен контрол, изградени са по изцяло демократична от външна страна процедура, но въпреки това не са нито независими при упражняване на дейността си, нито ефективни, а колкото по-репресивни правомощия имат, толкова по-видно е използването им за разправа. Т.е. би следвало сериозно да се опасяваме от това, че предвижданото лекарство за безконтролността на това как прокуратурата обвинява – политическият контрол, е съвсем възможно да разболее организма още повече.

Не е особено реалистично да се очаква, че отведнъж парламентът ще преодолее грешките на растежа на младата демокрация, особено след като в последните десетина години без съмнение дори е налице тенденция към обезличаването му и превръщането му във фасада на реално упражняваната другаде власт.[26]

 

VIII. 1) Цялостно елиминиране на функцията по „общ надзор“ и 2) предвиждане на форми на външен процедурен контрол върху начина, по който се осъществява наказателното преследване – необходими и възможни аспекти на бъдещата реформа

На първо място, на фактически продължаващото и след демократичните промени упражняване от прокуратурата на общ надзор за законност върху дейността на администрацията (освен това и противно на конституционната уредба) трябва да се сложи край. Така ще се адресира третият от идентифицираните в раздел V проблеми, като дейността на институцията си остане в рамките на наказателния процес, както всяка една модерна прокуратура от континентален тип.[27]

На второ място, когато се говори за осъществяване на функцията по наказателно преследване, то същото се проявява в два аспекта:

1) Когато носителят на правомощието да обвинява действа

В българския наказателен процес обвинение се повдига по формален ред на два пъти – първо т.нар. „привличане в качеството на обвиняем“ в рамките на разследването – след съгласуване с прокурора чрез постановление на разследващ орган, респективно със съставяне на протокола за първото действие по разследване срещу лицето (чл. 219 ал. 1 и ал. 2 от НПК) или чрез постановление на самия прокурор (чл. 46 ал. 2 т. 2 от НПК), и второ след приключване на разследването – с обвинителен акт на прокурор (чл. 246 ал. 1 от НПК), с който досъдебната фаза приключва и делото се изпраща за решаване в съда. Докато контрол по отношение на второто по време обвинение се осъществява от съда, то основателността на привличането в качеството на обвиняем не подлежи на ничия външна на прокуратурата преценка.

Когато привличането е последвано или от искане до съда да определи мярка за неотклонение (задържане под стража или домашен арест), или от вземане на такава, която подлежи на съдебен контрол (гаранция), съдът на практика се произнася по основателността на обвинението на този етап от разследването, доколкото преценява налице ли са достатъчно събрани доказателства, уличаващи обвиняемия като автор на престъплението. Ако обаче доказателствата според съда не са достатъчно или пък той дори констатира, че обвиняемият е привлечен за нещо, което изначално не съставлява никакво престъпление, тези констатации имат отношение само към мярката за неотклонение, която или няма да бъде взета, или респективно ще бъде отменена, но не и към самото привличане, което продължава да съществува, макар и съд да е казал, че е неоснователно.

Особено в хипотезата на установена от съда несъставомерност на извършеното ще се достигне до логически абсурдната ситуация, при която съдът вече се е произнесъл по изначалната несъстоятелност на обвинението, но това негово решение няма да има никакво значение вън от конкретното производство, касаещо мярката за процесуална принуда – прокурорът ще има пълната свобода да продължи разследването, а обвиняемият ще си стои обвиняем и ще търпи негативните последици от самия факт на обвинението за нещо, за което съдът вече е казал, че не е никакво престъпление.

Съдебният контрол в досъдебната фаза служи като най-добрата възможна гаранция срещу произволното ограничаване на правата на гражданите – а обвинението само по себе си засяга в сериозна степен правата на обвиняемия, дори когато не е съпроводено с конкретна мярка за принуда в рамките на самия наказателен процес. Освен естествените негативни последствия от чисто емоционален и социален характер, редица закони предвиждат други сериозни правни последици, които се свързват единствено с придобиването на процесуалното качество на обвиняем.[28]

Следователно въвеждането на възможност за обвиняемия да обжалва пред съд привличането си в това качество със сигурност ще даде допълнителна гаранция срещу възможната произволна употреба на лостовете на наказателната репресия. Да решава относно основателността на обвинението още повече е водещата функция на наказателния съд и по никакъв начин не може да се твърди, че ще му се дават несвойствени задачи с оглед ролята му в процеса.

2) Когато носителят на правомощието да обвинява не действа

В българския наказателен процес началото на разследването се поставя или в общия случай по формален ред от прокурора с постановление за образуване на досъдебно производство (при законен повод и достатъчно данни, от които може да се направи извод, че е извършено престъпление – чл. 212 ал. 1 от НПК), или обикновено от разследващ орган с първото действие по разследване, когато е налице неотложност и доказателства за факта на престъплението трябва да започнат да се събират веднага (чл. 212 ал. 2 от НПК) или при явно извършване на престъпление (чл. 356 ал. 1 от НПК).

Следователно първият момент, в който се прегражда възможността да се достигне до обвинение, настъпва още с отказа на прокурора изначално да образува досъдебно производство – т.е. най-често когато счете, че няма достатъчно данни за извършено престъпление от общ характер и такива не са събрани и в резултат на т.нар. предварителна проверка по реда на ЗСВ. Този отказ не подлежи на никакъв контрол вън от прокуратурата, положение, което е многократно критикувано от различни международни организации и експерти.[29]

Ако наказателно производство веднъж е образувано, неговото последващо временно спиране или окончателно прекратяване вече подлежат на съдебен контрол (чл. 243 и чл. 244 от НПК), като съдът може да ги отмени и да възстанови висящността на разследването. Т.е. най-малкото не съществува особена логика съдът да може да контролира дали едно разследване е законосъобразно прекратено, но пък да не може да контролира дали законосъобразно е отказано изначалното му започване. Още повече че така на практика за достъпа до съд се придава голямо значение на решението на полицията дали директно да започне разследване на някакво събитие, или да чака санкцията на прокурор, който тепърва да реши дали да образува досъдебното производство и да разпореди разследване – в първия случай последващото прекратяване ще подлежи на съдебен контрол, във втория – липсата на образуване – не.

Следователно минимална стъпка към създаване на допълнителна гаранция срещу незаконосъобразното неупражняване на разследващата и евентуално на обвинителната функция би била наред с прекратяването и спирането на наказателното производство, съдебен контрол да се въведе и за отказа от образуване.

Същевременно липсата на действие от страна на обвинителната власт може да се изрази не само във формален акт, с който се отказва, спира или прекратява, но и с продължително бездействие да се предприемат каквито и да е процесуални стъпки. Това бездействие може да е в ущърб както на обвиняемия, който освен че търпи посочените по-горе негативи от самия факт на обвинението, е и лишен от достъп до съд, който да се произнесе по основателността му, така и на претърпелите вреди от престъплението субекти. С новата редакция на гл. 26 от НПК[30] се предвиди възможност от съда да се поиска ускоряване на досъдебното производство, ако е изминал даден период от привличането на обвиняемия. Изтичането на този срок вече не води като по старата редакция на същите текстове до несъразмерната и автоматично налагана за бездействието санкция, изразяваща се в прекратяване на наказателното производство, ако след изтичането на фиксиран срок не се внесе обвинителен акт (която не се съобразяваше с интересите на претърпелите вреди от престъплението лица и с обществения интерес). От тази крайност обаче се премина към настоящото положение на никаква санкция, което прави ускоряването на производството по настоящата уредба по-скоро с пожелателен характер. Удачно е залагането сега на не точно фиксиран срок (фактическата и правна сложност на делата е различна), но в който прокурорът все пак да трябва да се произнесе по същество по досъдебното производство, като го спре, прекрати или внесе с обвинителен акт в съда.

Когато прокуратурата не желае да упражни обвинителната си функция, в действащото законодателство не съществуват никакви механизми за външен контрол на това бездействие, съответно за защита по наказателнопроцесуален път на интересите на претърпелите вреди от престъплението субекти, респективно на публичния интерес от наказване на извършителя. Когато отмени прекратяване на досъдебното производство например, съдът не може да задължи прокурора да внесе обвинителен акт, дори ако смята, че доказателствата по делото изискват именно това.[31]

Потенциално разрешение на този казус би било или съдът да може да укаже на прокурора предприемането на действия за наказателно преследване, или заинтересованата страна сама да е в правото си да повдигне обвинение (т.нар. (субсидиарно) частно обвинение, ако заинтересованата страна е пострадал от престъплението, или actio popularis, ако не е пострадал от престъплението), като и двата варианта (съдебен контрол и (субсидиарно) частно обвинение) съществуват в много от съвременните европейски правни системи.[32] Както беше посочено по-горе, ролята на съда в континенталния модел на наказателен процес не изключва ангажирането му с процеса по разкриване на обективната истина нито на съдебната, нито на досъдебната фаза – а и вариантът със съдебна проверка би бил с по-голяма практическа стойност в родната наказателнопроцесуална реалност, тъй като формалните изисквания към обвинението у нас са големи. Нещо повече, принципът на задължителност на наказателното преследване означава, че решението дали да обвини прокурорът трябва да вземе по закон, а не по целесъобразност. Т.е. с указването на предприемане на действия за наказателно преследване съдът просто ще се грижи за законосъобразното упражняване на прокурорските правомощия, а няма да навлиза в сферата на суверенно право на прокурора, което той може или не може да упражнява по целесъобразност.[33]

При хипотезите на неупражняване на обвинителното правомощие, от съществена важност ще бъде да се идентифицират правилно субектите, които ще имат легитимен правен интерес да се възползват от механизмите за контрол върху бездействието на обвинителя. Докато правният интерес за ангажиране на контрола върху упражняването на обвинителната функция може да бъде сведен конкретно до лицето, което търпи непосредствените ограничения от факта на привличането си в качеството на обвиняем, то когато се касае за проверка на бездействието на компетентния да обвини държавен орган, решението кой може да я поиска ще бъде по-сложно. Винаги легитимен интерес да поиска ревизия на бездействието на обвинителя би имало пострадалото от разследваното престъпление физическо лице, респективно ощетеното юридическо лице. Съществуват обаче множество престъпления, в резултат на които не настъпват преки вреди за дадено физическо или юридическо лице, но публичният интерес от проверка на прокурорското становище да не обвинява остава.[34] В тези случаи адекватно разрешение би могъл да бъде например служебен контрол на по-ограничен по обхват актове, който да се осъществява при зададени критерии за характера и степента на обществена опасност на разследваното предполагаемо престъпление от гледна точка качеството на субекта и/или засегнатия интерес.[35]

В обобщение на предлаганите идеи за създаване на механизми за контрол върху това как се осъществява наказателното преследване е необходимо да се изведат няколко ключови моменти:

– същината е в осигуряването на достъп до съд за решаването на важни въпроси, което само по себе си не може да бъде панацея, но със сигурност трябва да бъде целен ефект в една правова държава;

– безконтролното/монополно провеждане на наказателното преследване от прокуратурата е лукс, който не са си позволили дори държави с много по-укрепнали правни и политически системи, а същото не само продължава да съществува у нас, но и в правните среди се счита едва ли не за основен постулат на наказателното правосъдие;

– опасението от претрупване на наказателния съд, особено при ясната и безспорна тенденция на чувствително намаляване на регистрираната престъпност от началото на века[36], логично водеща до по-малко наказателни дела за решаване от съда, не може да бъде принципен аргумент срещу улесняването на достъпа до правосъдие – от една страна е въпрос на мениджмънт и гъвкавост на съдебната система как наличният напълно достатъчен ресурс да бъде рационално използван, за да не са претоварени едни магистрати, за сметка на други, които почти не работят, от друга страна е въпрос на адекватност и разум при конкретното разписване на механизмите на законодателно ниво;

процедурните възможности за контрол и въздействие от съда върху начина на осъществяване на наказателното преследване биха създали по-добри предпоставки за постигане на по-качествено функциониращо обвинение, отколкото уповаването единствено в някакъв перфектен механизъм за институционален контрол върху прокуратурата;

– по-качествено функциониращото обвинение в частност означава и по-добро наказателно правосъдие в цялост и именно това трябва да бъде основната цел на реформата – не е възможно системата на наказателното правосъдие да работи задоволително за гражданите, които я издържат, ако реформата не е насочена към подобряване на продукта на един от основните ѝ компоненти – прокуратурата.

 

IX. В заключение – за да сработят предлаганите механизми, съдът трябва да си бъде на мястото

Както вече стана дума, всяка една нормативна промяна следва да отчита обективното състояние на публичния живот, който се стреми да регулира. В този смисъл надеждите, които се възлагат на съда, трябва да отчитат положението, в което се намира самият той.

Дори като съобразяваме всичките му собствени и привнесени от тежката институционална среда недостатъци, но пък особено когато го съпоставяме с други държавни органи в младата ни демокрация, трябва да отчетем, че през последните години съдът се оформи като може би единствен гарант на върховенството на правото в България. Т.е. най-логично би било именно на него да се търси възлагането на по-голяма отговорност в опитите за изграждане на правовата държава.

Намаляването на политическото влияние, упражнявано при управлението на съда, е безспорно необходима стъпка към подобряване на състоянието му, която рано или късно ще се случи под макар и досега мекия натиск на институциите на Европейския съюз, но и все по-ясно осъзнаващото проблема с това влияние гражданско общество у нас.

Това обаче не може да бъде достатъчно, особено когато се очаква и цели наказателното правосъдие да има проактивна роля в опитите за изчистване на развалата в политическата система, както и тази роля да не се изпълнява избирателно. За да се постигне подобен резултат, визираната стъпка трябва да бъде съпроводена и от даването на по-значима роля на съда в управлението на единната съдебна власт.

 

[1] Вж. “The effect of legal culture and proof in decisions to prosecute” – John D. Jackson, School of Law, Queen’s University Belfast, UK; Law, Probability and Risk (2004)стр. 110

[2] Вж. „Comparative Analysis of Prosecution Systems (Part I): Origins, Constitutional position and Organization of Prosecution Services“ – Dr Despina Kyprianou – стр. 23 и сл.

[3] Вж. „Comparative Analysis of Prosecution Systems (Part I): Origins, Constitutional position and Organization of Prosecution Services“ – Dr Despina Kyprianou – стр. 3 и сл.

[4] Въпреки това в първия си доклад за състоянието на върховенството на правото Европейската комисия подхожда критично към това правомощие – вж. например доклада за Германия – стр. 3

[5] Вж. „European Standards As Regards The Independence Of The Judicial System: Part Ii – The Prosecution Service“ – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) – т. 20 – 26

[6] Детайлно за притеснителните аспекти на реформата на прокуратурата в Полша вж. „Poland: Opinion on the Act on the Public Prosecutor’s Office as amended“ – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission)

[7] Вж. „European Standards As Regards The Independence Of The Judicial System: Part Ii – The Prosecution Service“ – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) – т. 72 и сл.

[8] Вж. „Comparative Analysis of Prosecution Systems (Part II): The Role of Prosecution Services in Investigation and Prosecution Principles and Policies” – Dr Despina Kyprianouстр. 13 и сл.

[9] Вж. „Comparative Analysis of Prosecution Systems (Part II): The Role of Prosecution Services in Investigation and Prosecution Principles and Policies” – Dr Despina Kyprianou – стр. 2 и сл.

[10] По-подробно за историческото развитие на българския наказателен процес и по-конкретно на разследването вж. „Досъдебното производство в България  (1878 – 2007 г.)“ – публикация на Националната следствена служба

[11] По-подробно по темата вж. „Защо упражняването на всеобхватен прокурорски надзор е противоконституционно“

[12] Вж. „Новите положения на досъдебното производство по НПК“, Сиела 2007 г. – Маргарита Чинова – стр. 171 – 172

[13] Повече за това как е създадена съдебната власт в новата конституция вж. интервюто на депутата от Великото народно събрание Петър Обретенов за „Капитал“

[14] По-подробно по темата вж. „Пречи ли Конституцията на реформата в прокуратурата?“

[15] Протичането на 40-те най-значими наказателни производства за корупционни престъпления по високите етажи на властта през последните пет години и изводите от тях са изследвани в годишния мониторингов доклад на АКФ за 2019 г.: „Антикорупционни институции: активност без видими резултати“

[16] По-подробно по темата вж. „Защо упражняването на всеобхватен прокурорски надзор е противоконституционно“

[17] Този проблем е изследван в детайли от Европейския съд по правата на човека в решението по делото „Колеви срещу България“

[18] Относно неформалните възможности за въздействие, с които разполага главният прокурор, вж. Bulgaria Opinion On The Judicial System Act (6-7 October 2017) – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) – т. 34 и 35

[19] Вж. материал на „Сега“  от 2003г.

[20] Измененията на Конституцията с ДВ бр. 100 от 2015 г.

[21] Измененията на ЗСВ с ДВ бр. 62  от 2016 г.

[22] Измененията на НПК с ДВ бр. 42 от 2015 г. и бр. 62 от 2016 г.

[23] Вж. „European Standards As Regards The Independence Of The Judicial System: Part Ii – The Prosecution Service“ – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) – т. 14 – 19; някои цитати от становището: „Прокурорът, защото действа от името на обществото като цяло и заради сериозните последици на осъждането по наказателно дело, трябва да работи по по-висок стандарт от страната по гражданско дело“; „Прокурорът трябва да работи честно и безпристрастно. Дори в системи, които не го считат като част от съдебната власт, се очаква от прокурора да действа по съдебен начин (judicial manner). Функция на прокурора не е да осигури осъждане на всяка цена. Прокурорът трябва да представи всички доказателства на съда и не може да избира кое го устройва; Очевидно е, че система, в която и прокурорът, и съдията работят по най-високите стандарти на интегритет и безпристрастност представлява по-висока гаранция за защита на човешките права, отколкото система, която се уповава само на съдията.“

[24] Вж. “The effect of legal culture and proof in decisions to prosecute” – John D. Jackson, School of Law, Queen’s University Belfast, UK; Law, Probability and Risk (2004)стр. 112-114

[25] Вот на недоверие от парламента или подчиненост на правителството като възможни механизми за отчетност на българския главния прокурор не се препоръчват и от Венецианската комисия – вж. Bulgaria Opinion On The Judicial System Act (6-7 October 2017) – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) – т. 27 – 28

[26] В първия си доклад за върховенството на правото Европейската комисия обръща внимание, че е притеснителен начинът, по който парламентът осъществява дори основната си функция – приемането на законите – вж. раздел IV от доклада за България

[27] Подобна препоръка вече е давана многократно и от международни експерти, вж. например Bulgaria Opinion On The Judicial System Act (6-7 October 2017) – European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) – т. 41 – 43

[28] Например производство за отнемане на незаконно придобито имущество започва след привличането на лицето в качеството на обвиняем за някое от изрично посочените престъпления – вж. чл. 108 ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество; когато магистрат е привлечен като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер, може да бъде временно отстранен от длъжност – вж. чл. 230 ал. 1 от ЗСВ; привлечените като обвиняеми лица за умишлено престъпление от общ характер подлежат на полицейска регистрация – вж. чл. 68 ал. 1 от Закона за МВР; привлечени като обвиняеми лица не могат да постъпват на държавна служба в МВР – вж. чл. 155 ал. 1 . 3 от ЗМВР, в ДАНС – вж. чл. 53 ал. 1 т. 6 от Закона за ДАНС, и ред други

[29] Повече по въпроса с отказа от образуване на досъдебно производство и апелите на различни международни институции и експерти да се въведе съдебен контрол вж. „Пречи ли Конституцията на реформата в прокуратурата?“

[30] ДВ бр. 63 от 2017 г.

[31] Вж. т. III от Решение № 7 от 16.12.2004 г. на Конституционния съд на РБ по конст. д. № 6/2004 г.

[32] Повече за намерените разрешения на проблема в различни европейски юрисдикции вж. „Пречи ли Конституцията на реформата в прокуратурата?“

[33] Например в германския наказателен процес резултат от успешното обжалване от пострадалия на прекратяването на наказателното производство от прокурора е указването от съда на прокурора да повдигне обвинение – чл. 175 от ГНПК, цялата процедура е разписана в чл. 171 – 177 от ГНПК

[34] Например длъжностно лице, което използва служебното си положение, за да набави противозаконна облага за някого

[35] Подобни критерии за ограничаване на разследванията за корупционни престъпления до такива от действително висок обществен интерес е използван например в годишния мониторингов доклад на АКФ за 2019 г.: „Антикорупционни институции: активност без видими резултати“

[36] От регистрирани общо 147 022 или 1843.8 престъпления на 100 хил. души през 2001г. до общо 89 742 или 1282 на 100 хил. души през 2019г.- вж. годишните бюлетини на полицейската статистика от МВР

Newsletter

Абонирайте се за информационния бюлетин на АКФ, за да научавате за най-новите ни разследвания и анализи.

Вашият имейл адрес:

С натискане на бутона потвърждавате, че сте запознати с Политиката ни за поверителност


Анализи

Контролът върху наказателното преследване - необходимата реформа на наказателното правосъдие

Цялата история на "Осемте джуджета" - всичко, което не можахме да разкажем във филмите

10 въпроса за “Осемте джуджета” стоят без отговор

Годишен мониторингов доклад на АКФ за 2019 „Антикорупционни институции: активност без видими резултати“.

Становище относно представените от министъра на правосъдието предложения на 14.06.2020 за промени в Наказателно-процесуалния кодекс (НПК)

МАСОВОТО ОТНЕМАНЕ НА АВТОМОБИЛИ ПРИ ТРАНСПОРТНИ ПРЕСТЪПЛЕНИЯ ЩЕ ДОВЕДЕ ДО СЕРИОЗНИ ПРОБЛЕМИ

Констатирани проблеми при наказателно преследване в условия на извънредно положение

Наръчник "Превенция на конфликт на интереси и злоупотреби с обществени поръчки"

АНТИКОРУПЦИОННИ ИНСТИТУЦИИ: тенденции и практики

Десет години в Европейски съюз: Зависими институции, корумпирана публична среда