Кандидатствай за позиция “Офис мениджър”
юли 3, 2017
Oбществена поръчка на министъра на туризма е предадена в прокуратурата с данни за нарушения и съмнения за безстопанственост
септември 29, 2017
Show all

СТАНОВИЩЕ НА АНТИКОРУПЦИОНЕН ФОНД ПО ПРОЕКТА НА ЗАКОН ЗА ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НА КОРУПЦИЯТА И ЗА ОТНЕМАНЕ НА НЕЗАКОННО ПРИДОБИТОТО ИМУЩЕСТВО.

Относно:  Проект на Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО МИНИСТЪР,
Фондация „Антикорупционен фонд“ (АКФ) работи в интерес на гражданското общество и в съдействие на правосъдието за възпрепятстване, изобличаване и разследване на корупцията на всички нива в страната и във високите етажи на властта. Като неправителствена организация извършваме проверки и анализ на достъпни източници и документи, за да подпомогнем разкриването на корупционни действия и злоупотреба с властта.
АКФ подкрепя усилията за противодействие на корупцията по високите етажи на властта, вклчително чрез повишаване капацитета и ефективността на органите за противодействие на корупцията. Съществуващата към този момент институционална и законодателна рамка не дава гаранции за удовлетворителни резултати в противодействието на корупцията. Обединяването, основано на принципи и на функционален анализ, на част от органите в единен антикорупционен орган или орган за интегритет би могло да повиши качеството на извършваната превантивна и разследваща дейност.
По отношение на публикувания за обществено обсъждане проект на Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество изразяваме следното становище:

Концептуални въпроси
Законопроектът е поредният опит през последните три години за създаването на единен антикорупционен орган. Основно възражение към предложения проект е механичното съчетаване под една институционална структура (Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество) на твърде различни по естеството си функции и дейности – административно-наказващи, установителни, оперативно-издирвателни, аналитични и превантивни. От гледна точка на функционалния анализ, е оправдано в един орган да съчетани функциите по проверка на имуществените декларации (досега осъществяване от специализирано звено на Сметната палата), установяването на конфликт на интереси (осъществявани от Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси), както и функциите по анализ и превенция на корупцията (Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет). По този начин би могъл да се изгради единен орган за интегритет с много ясни функции и правомощия. Такова беше и предложението в първия законопроект за противодействие на корупцията от 2015 г. В предложения през 2016 г. проект на Закон за предотвратяване на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество е разширена функционалната компетентност на антикорупционния орган, така че да включва и функциите по отнемане на незаконно придобито имущество, осъществявани от съществуващата специална комисия. В настоящия законопроект, присъединяването към органа на функции по отнемане на незаконно придобитото имущество (осъществявани досега от КОНПИ) и на оперативно-издирвателни функции (осъществявани от специална дирекция в ДАНС) е съществено отклонение от стандартите за изграждане на добре и ефективно функциониращи институционални структури.
От друга страна, предложената процедура за избор на председател и членове на комисията съдържа един изначален дефект – избор с обикновено мнозинство от Народното събрание, което позволява управляващото мнозинство да получи пълна доминация в състава на органа. За да се преодолее този дефицит са възможни алтернативни решения в две посоки: 1) изборът да се извършва с квалифицирано мнозинство – 2/3 или 3/5 от всички народни представители – това предполага постигане на висока степен на съгласие около кандидати, които имат безспорни професионални качества и интегритет, признати отвъд политическите разделения; 2) изборът на членове да се извършва от различни конституционни органи – от НС, от президента и от Министерския съвет, каквато е практиката в други съществуващи органи (КОНПИ, КПУКИ, Комисия за защита от дискриминация). По този начин ще се гарантира по-висока независимост на органа от временната политическа конюнктура.

⦁ Относно функциите по отнемане на незаконно придобитото имущество
В публикуваната пълна оценка на въздействието на настоящия законопроект не се съдържа анализ, който да обосновава необходимостта действащата от 2012 г. Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ) да бъде обединена в една институционална структура с други органи. Нещо повече, от представените данни може да се направи заключението, че КОНПИ има подобрена ефективност през последните години, сравнено с предхождащите я подобни органи. Остава открит въпросът, как без цялостна последваща оценка на въздействието на дейността на КОНПИ е взето политическото решение тя да се влее в новия антикорупционен орган. Също така, следва да се отбележи, че в доклада на ЕК по Механизма за сътрудничество и проверка от м. януари 2017 г. изрично се препоръчва да се преосмисли предложението КОНПИ да бъде разформировано и обединено с други органи, което според ЕК може да намали постигната ефективност до този момент. Очевидно това не е направено от институциите, участвали в изготвянето на законопроекта.
Трябва да се има предвид, че в легалната дефиниция по § 1, т. 3 от Допълнителните разпоредби за „значително несъответствие” („размер на несъответствието между имуществото и нетния доход, който надвишава 150 000 лв. за целия проверяван период“) размерът на сумата продължава да бъде твърде висок за българския икономически стандарт. По този начин се дава една своеобразна амнистия за значителни по размер доходи, придобити от незаконна дейност – средноаритметично тази сума е в двоен размер на месечната нетна средна работна заплата за страната. Считаме, че общия размер на несъответствието за целия проверяван период следва да е не по-голям от 50 000 лв.
По отношение на предвидения автоматизъм в производството за започване на цялостна проверка за установяване на незаконно придобито имуществото на основание констатирано несъответствие в размер над 20 000 лв. се открива възможност за необоснована репресия на гражданите като не се зачита правото на защита срещу актовете на комисията (чл. 92, ал. 5). Не е предвиден законов механизъм установеното несъответсвие да бъде оспорено пред независимия съд, преди да се започне процедурата за цялостна проверка за установяване на незаконно придобито имущество.

⦁ Относно оперативно-издирвателните функции
Предложеният сега за обществено обсъждане нов законопроект се отличава от представения през 2016 г. с присъединяването към структурата на Комисията на специализирана дирекция от Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС) за противодействие на корупцията сред лицата, заемащи висши държавни длъжности. Във връзка с това е предвидено органите на Комисията по чл. 16, ал. 2 от законопроекта, да използват специални разузнавателни средства при извършване на оперативно-издирвателна дейност, както и доброволни сътрудници (чл. 85-88). Считаме, че упражняването на такива правомощия от орган, на който са възложени едновременно с това функции за проверка на имуществените декларации, превенция на конфликт на интереси и отнемане на незаконно придобито имущество създава предпоставки за концентрация на власт и възможни злоупотреби с нея, засягащи честта, доброто име и правата на гражданите. Използването на СРС и други оперативно-издирвателни средства е по начало прерогатив на разследващите органи и не следва да се разширява до случаи, извън целите на наказателното производство. Именно така обаче са формулирани някои от основанията по чл. 88: „1. получени данни за лица, заемащи висши публични длъжности, които се подготвят, извършват или вече са извършили прояви на корупция, които не са достатъчни за образуване или започване на наказателно производство; 2. получени данни за събития или действия, създаващи заплаха за корупция, в които са участвали лица, заемащи висши публични длъжности.“ Прекомерното разширяване на възможностите за превантивно използване на СРС влиза в колизия с гарантирани основни права и свободи на гражданите.
От друга страна, използването на доброволни сътрудници (чл. 87) без достатъчно детайлна и прецизна законова уредба на този институт, създава рискове за изграждане на мрежа от „информатори“, която да се ползва на натиск към неудобни на властта лица (в политиката или бизнеса).

⦁ Относно функциите по установяване на конфликт на интереси
По отношение възлагането проверката за конфликта на интереси на служителите в администрациите, които не заемат висши държавни длъжности, на инспекторатите по чл. 46 от Закона за администрацията, считаме че предложената уредба крие сериозни рискове от злоупотреби. Към този момент инспекторатите нямат изградена експертиза за осъществяване на проверка на имуществените декларации и за конфликт на интереси. От друга страна, в много институции е създадена практика инспекторатите да се използват за политически поръчки за отстраняване на неудобни служители. Преди да се възложат на тези звена функции, които ще доведат до допълнително концентриране на власт и възможност за злоупотреби, следва да се гарантира интегритета на самите инспектори, които ще осъществяват тези функции. Ето защо е обосновано те също да бъдат подложени на проверки за интегритет преди да започнат да осъществяват новите си функции, както и на периодични проверки след това. Не са създадени и гаранции срещу неизбежната проява на противоречива практика по установявана на конфликт на интереси, като се има предвид децентрализираното осъществяване на проверките от различни инспекторати, а също и от специални комисии от служители. (Именно противоречивата практика по проверките на конфликт на интереси наложи промяна в ЗПУКИ през 2010 г. и създаването на специализирания и централизиран орган КПУКИ). Също така, уредбата на новите правомощия на инспекторатите в § 2. от ДР не съответства на стандартите на Закона за нормативните актове, тъй като в случая се касае за трайна материалноправна уредба на правомощия, а не за временни отношения.
В заключение, следва да изтъкнем, че създаването на нов антикорупционен орган не би постигнало поставените цели за противодействие на корупцията, ако не се съчетае с решителна реформа на прокуратурата като единствения орган, който ръководи разследването и може да повдига и поддържа обвинения срещу лицата, извършили корупционни престъпления. Без съдържателна реформа по посока на повишаване на капацитета и ефективността на прокуратурата, както и въвеждане на механизми за публична отчетност на прокуратурата и на Главния прокурор, каквито са препоръките на Европейската комисия, не би могло да се очакват позитивни резултати в противодействието на корупцията.

С уважение,

Мирослава Петрова
/Директор/