Проект на Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (№ 702-01-26 от 06/10/2017 г.)
22/11/2017
Въпроси към д-р Николай Николов
06/03/2018

АКФ НАСТОЯВА ЗА ВЕТО ВЪРХУ АНТИКОРУПЦИОННИЯ ЗАКОН

ДО Г-Н РУМЕН РАДЕВ

ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

 

С Т А Н О В И Щ Е

 

ОТ ФОНДАЦИЯ „АНТИКОРУПЦИОНЕН ФОНД“

Представлявана от Мирослава Петрова

Съосновател и управител

с адрес: София 1000, ул. Княз Борис 71, офис 2

 

Относно: Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество

 

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕЗИДЕНТ,

Като конституционен орган, призван да олицетворява единството на нацията, и ръководен изключително от публичния интерес, от Фондация „Антикорупционен фонд“ се обръщаме към Вас с предложение да упражните конституционното си право на вето върху новоприетия Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество.

Фондация „Антикорупционен фонд“ (АКФ) работи в интерес на гражданското общество като съдейства на правосъдието за превенция, разкриване и разследване на корупцията на всички нива в страната, както и предоставя на експертна подкрепа на институциите. До този момент АКФ два пъти изрази своето критично становище във връзка със закона, в рамките на процедурите по обществено консултиране на законопроекта и на парламентарния законодателен процес.[1] Новоприетият закон не само, че не се съобрази с направените предложения и препоръки от АКФ и от други независими граждански организации, но бяха приети и редица негативни положения.

Общата оценка на АКФ е, че приетият закон не може ефективно да изпълни поставените цели, като в същото време създава сериозни рискове за нарушаване на конституционните принципи на правовата държава и разделението на властите, от една страна, и на конституционните гаранции за основните права и свободи на гражданите, от друга. Като гражданска организация считаме, че има достатъчно правни основания за налагане на вето върху закона, което да се мотивира не само със защитата на публичния интерес, но и със съдържателни правни аргументи.

В тази връзка, АКФ  изразява следното становище:

  1. Концептуални въпроси

Приетият закон не може да постигне заложените цели за противодействие на корупцията по високите етажи на властта, тъй като създаденият нов единен антикорупционен орган не разполага с адекватни за целта разследващи правомощия. Основната критика към закона е относно механичното съчетаване в рамките на една институционална структура на твърде различни по естеството си функции и дейности – административно-наказващи, установителни, оперативно-издирвателни, аналитични и превантивни, като отсъства обаче именно разследващата функция.  Без пълноценно и ефективно разследване на корупционните престъпления като в рамките на това производство се събират доказателства, които могат да бъдат използвани в един наказателен процес, не би могло да има ефективна борба с корупцията. Очевидно с приетия закон се цели създаването на една привидност – да се претендира противодействие на корупцията, като в същото време не се създава необходимата институционална инфраструктура за това. Според приетия закон се оказва, че корупцията е преди всичко форма на административно нарушение (конфликт на интереси) или на неоснователно обогатяване, а не тежко престъпление, което ерозира самия фундамент на държавното управление.

Нещо повече, сливането в една структура на съществували до този момент органи или звена, които не са доказали своята ефективност (Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет), допълнително поставя под въпрос заявените намерения за ефективно противодействие на корупцията. Тази цел може да бъде адекватно постигната преди всичко с ефективно разследване и държавно обвинение в рамките на наказателния процес.  Цялостният законодателен подход за изграждане на новата Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество показва отклонение от стандартите за изграждане на ефективно функциониращи структури.

На следващо място, съществен проблем на закона, е предложената процедура за избор на председател и членове на комисията – избор с обикновено мнозинство от Народното събрание, което позволява управляващото мнозинство да получи пълна доминация в състава на органа. По този начин се нарушава независимостта на органа и се създават условия за концентрация и злоупотреба с власт. Предложените от АКФ в рамките на обществената консултация по законопроекта процедура за избор с квалифицирано мнозинство или хибридна процедура по формиране на състава на органа с участието на президента, не бяха възприети от вносителите на законопроекта и от законодателния орган. Възлагането на новия орган на контролни и санкционни правомощия, които съществено засягат правната сфера на личността, изисква да са осигурени гаранции за независимост на институцията, както и съобразяване с принципите на правовата държава и на разделението на властите. Очевидно изборът на председателя и членовете на комисията с обикновено мнозинство от парламента, не дава такава гаранции.

Същевременно в публикувания на 15 ноември 2017 г. доклад по Механизма за сътрудничество и проверка (МСП) изрично се посочва, че „ключов аспект ще бъде назначаването на ръководството на новата институция в рамките на открита и прозрачна процедура, за да се създадат условия тя да се ползва с широко доверие във всички слоеве на обществото, както и сред държавните служители.“[2] Едностранното налагане на волята на управляващото мнозинство при приемането на закона, не отговаря на отправената препоръка по МСП.

  1. Относно правото на защита на сигналоподателите

С приетите нови законодателни разпоредби не само, че не се създават условия за гражданите и организациите да съдействат на органа за разкриване на корупционни нарушения, но се предвижда отпадане на съществуващи форми на защита на сигналоподателите. По този начин се създават рискове пред упражняването на конкретни конституционни и законови права (правото на информация; правото на жалби, сигнали, предложения и петиции до държавните органи; правото на мнение; свободата на словото и медиите). Изискването за пълен обем лични данни от сигналоподателите крие сериозни рискове за тяхната сигурност. Крайният ефект от това законодателно решение ще е негативен най-малко в две посоки – поради заплахата от санкции, гражданите и организациите ще бъдат възпирани да подават сигнали; дръзналите да съдействат на органите, ще бъдат подложени на натиск и заплахи, от които не винаги ще могат ефективно да се защитят.

Налице са сериозни рискове, това законодателно решение да се ползва за упражняване на цензура върху медии и рубрики, ангажирани с разследваща журналистика. По този начин свободата на словото и на медиите също е заплашена.

  1. Относно подаването на имуществените декларации

Законът не е уредил достатъчно ефективна процедура при попълването и подаването на имуществените декларации, която да гарантира пълнота и достоверност на подаваната информация. Липсват достатъчно гаранции за пълнота при подаване на информацията за собствеността на юридически лица или други субекти, които са регистрирани в зони с преференциален данъчен режим (офшорни зони). На практика, законовите изисквания могат лесно да бъдат заобиколени, ако задължените субекти имат регистрирани или участват в собствеността и управлението на офшорни фирми. Поради тази причина законът не може да постигне целения ефект и по отношение на изискването за публичност на имуществото на лица, заемащи висши публични длъжности.

  1. Относно функциите по отнемане на незаконно придобитото имущество

Цялостната уредба в закона на процедурата по отнемане на незаконно придобитото имущество съдържа множество несъвършенства. На първо място, законът не се съобразява с препоръката в доклада по МСП от м. януари 2017 г.[3], където изрично се препоръчва да се преосмисли предложението КОНПИ да бъде разформировано и обединено с други органи.  В доклада по МСП от ноември 2017 г. също се отбелязва, че е „важно да се гарантира, че тези промени не поставят под въпрос постигнатия вече напредък в тази област и способността на институциите да запазят положителната тенденция, наблюдавана до този момент.“

В самото производство пред Комисията съдържа сериозни рискове за засягане правата на гражданите. По отношение на предвидения автоматизъм в производството за започване на цялостна проверка за установяване на незаконно придобито имуществото на основание констатирано несъответствие в размер над 20 000 лв. се открива  възможност за необоснована репресия на гражданите като не се зачита правото на защита срещу актовете на комисията. Не е предвиден законов механизъм установеното несъответствие да бъде оспорено пред независимия съд, преди да се започне процедурата за цялостна проверка за установяване на незаконно придобито имущество.

От друга страна, установената презумпция за незаконност на имуществото, за което изрично не е доказана законността на източника на доходи, възлага една прекомерна административна тежест на гражданите. Де факто се изисква от всяко лице да поддържа собствено деловодство и архив на сделките и доходите, за да може във всяко време да докаже пред органа законността на своите доходи и имущество. Това изискване противоречи на основния принцип на правовата държава, че всичко, което не е изрично забранено със закон, е позволено за гражданите. По същество предвидената в закон процедура влиза в колизия с конституционния принцип на правовата държава.

  1. Относно оперативно-издирвателните функции

В приетия закон е предвидено органите на Комисията по чл. 16, ал. 2, да използват специални разузнавателни средства при извършване на оперативно-издирвателна дейност. Считаме, че упражняването на такива правомощия от орган, на който са възложени едновременно с това функции за проверка на имуществените декларации, установяване и превенция на конфликт на интереси и отнемане на незаконно придобито имущество, създава предпоставки за концентрация на власт и възможни злоупотреби с нея, засягащи честта, доброто име и правата на гражданите. Използването на СРС и други оперативно-издирвателни средства е по начало прерогатив на разследващите органи и не следва да се разширява до случаи, извън целите на наказателното производство. В този смисъл има редица осъдителни за страната решения на Европейския съд по правата на човека. Изрично е предвидено, че СРС могат да се  ползват при получени данни за лица, заемащи висши публични длъжности, които се подготвят, извършват или вече са извършили прояви на корупция, които не са достатъчни за образуване или започване на наказателно производство. СРС могат да се ползват и при получени данни за събития или действия, създаващи заплаха за корупция, в които са участвали лица, заемащи висши публични длъжности. По този начин се създава предпоставка за засягане на основни конституционни права и свободи на гражданите, без да са предвидени адекватни защитни механизми срещу злоупотреби. Не става ясно от текста на закона, след като използваните СРС няма да могат да бъдат ползвани в рамките на наказателния процес, за какво всъщност ще бъдат използвани. АКФ счита, че прекомерното разширяване на възможностите за използване на СРС влиза в колизия с гарантирани основни права и свободи на гражданите, нарушава принципите на правовата държава, и е самостоятелно основание за налагане на вето на приетия закон.

  1. Относно функциите по установяване на конфликт на интереси

Съществен недостатък на приетия закон е, че възпроизвежда почти буквално досегашната правна уредба на установяването на конфликт на интереси. При механичното пренасяне на уредбата не са създадени никакви условия за прекратяване на досегашните негативни практики на администриране на проверките, проявите на формализъм, неефективност и селективност в подхода в работата на комисията. Както се констатира в МСП от януари 2017 г. КПУКИ продължава да не се справя ефективно с правомощията си като не са предприети решителни действия за преодоляването на слабостите в дейността: „По отношение на скандалите, станали обект на голямо обществено внимание, като например този от 2013 г., свързан с Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, не се предприемат ясни и решителни последващи действия.“[4]

В същото време, новата уредба се явява отстъпление от досегашната – по отношение възлагането проверката за конфликта на интереси на служителите в администрациите, които не заемат висши държавни длъжности, на инспекторатите по чл. 46 от Закона за администрацията. Тази предвидена децентрализация на проверките крие сериозни рискове от злоупотреби. От една страна, инспекторатите нямат изградена експертиза за осъществяване на проверка на имуществените декларации и за конфликт на интереси. От друга страна, в много институции е създадена практика инспекторатите да се използват за политически поръчки за отстраняване на неудобни служители. В същото време, няма законови гаранции за интегритета на самите инспектори, които ще осъществяват тези функции. Не са създадени и гаранции срещу неизбежната проява на противоречива практика по установявана на конфликт на интереси, като се има предвид децентрализираното осъществяване на проверките от различни инспекторати.

В заключение, следва да изтъкнем, че противодействието на корупцията трябва да се осъществява преди всичко от разследващите органи и прокуратурата като единствения орган, който ръководи разследването и може да повдига и поддържа обвинения срещу лицата, извършили корупционни престъпления. Ето защо, без съдържателна реформа по посока на повишаване на капацитета и ефективността на прокуратурата, както и въвеждане на механизми за публична отчетност на прокуратурата (включително възможност за разследване и отстраняване на главния прокурор), каквито са препоръките на Европейската комисия и на Венецианската комисия[5], не би могло да се очакват позитивни резултати в противодействието на корупцията.

ГОСПОДИН ПРЕЗИДЕНТ,

АКФ счита, че самоцелното създаване на нов „антикорупционен“ орган, без гаранции за неговата независимост от политическо влияние и публична отчетност, съчетано с липса на гаранции за основни права и свободи на гражданите, както и противоречието на създадената уредба с конституционните принципи на правовата държава и разделението на властите, дават достатъчно основания за упражняване на Вашето конституционно правомощие по чл. 101, ал. 1 от Конституцията.

Изразяваме готовност за осъществяване на среща с Вас и членове на Вашия екип за цялостно представяне на нашите аргументи.

 

С уважение,

МИРОСЛАВА ПЕТРОВА

Съосновател и управител

[1] https://acf.bg/%D0%B2%D0%B5%D1%87%D0%B5-%D0%B2%D1%81%D0%B8%D1%87%D0%BA%D0%B8-%D0%B7%D0%BD%D0%B0%D1%8F%D1%82/

[2] Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по Механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел, 15.11.2017г. COM(2017) 750 final (раздел 3.4., с. 9): https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-bulgaria-2017-com-2017-750_bg

[3] Вж. Раздел 3.2., с. 13 от българската версия на доклада: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com-2017-43_bg.pdf

[4] Доклад по Механизма за сътрудничество и проверка за 2017г., COM(2017) 43 final/25.1.2017 г.: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com-2017-43_bg.pdf

[5] Venice Commission, „Bulgaria: Opinion on the Judicial System Act“, adopted at 112th plenary 6-7 October 2017. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2017)018-e